打破「公股＝沒效率」迷思，國營企業也 - 國營工作討論

打破「公股＝沒效率」迷思，國營企業也能創造優質服務與高獲利

2022/09/08 by 《台灣銀行家》 張嘉伶

泛公股企業通常成立時都有其時空背景，出發點一定是為了國民能過上更好的生活，但發
展了一段時程，政府可能就會藉由開放市場競爭，來提高績效與服務品質，國際上也有不
少這樣的公股企業都轉為泛公股企業，甚至逐漸轉民營化發展，市場上大多認定這樣的企
業，在營運上有歷史包袱，績效不會好。

但這幾年，國內幾家此類型的公司包括中華電信、華航，甚至泛公股銀行，不僅拿下相當
亮眼的獲利成績，也同時承受必要的使命感，顯示如泛公股企業的大象也能跳舞，甚至可
為國家創新巔峰。
公股企業轉民營化曾是流行

公股企業的發展歷史久遠，範圍更是廣泛，大多是從人民生活的必需開始，例如水力、電
力、郵政、鐵路、航空、汽車、鋼鐵、銀行等，而為了讓人民生活更美好，公股企業勢必
要承擔較大的國家政策使命，就算賠錢也要堅持其服務。

不過到了 1980 年代，世界有不少國家將公股企業轉為民營化，理由雖然百百種，然而基
礎大多來自於 1980 年代盛行的新自由主義（Neo-liberalism），將去管制與民營化兩大
目標奉為圭臬，如英國首相柴契爾夫人、日本首相中曾根康弘，任內均大力推動公營事業
民營化。

台灣於 1989 年成立「行政院公營事業民營化推動專案小組」，確立民營化目標，諸如中
石化、中鋼、中華電信均在這 10 幾年中陸續民營化，開放民眾認股。而 1998 年部分公
股銀行也轉民營化，因台灣的銀行規模小、家數多，為調升銀行經濟效益，故「公股銀行
民營化」被列為金融改革重點，並在此施政目標下，積極推動金融機構的整併。

而實施民營化的目的大多會宣稱要增進事業經營自主權，強化其競爭力，以及籌措公共建
設財源、吸收市場過剩游資、增加資本市場籌碼等。看似美好的說法，不過事實上有些公
股企業轉民營化後卻不如預期。

民營化並非萬靈丹

以日本鐵道來觀察，1987 年原本是國營公司營運日本國鐵，以車路合一的模式，新幹線
不另外成立新公司，切割成 7 個區運營事業，自立營運。一開始，日本政府以控股方式
，協助其步上軌道，並開放允許其多角經營，包括觀光旅行社、飯店、停車場、土地開發
等事業，之後才協助其逐步上市。不過目前依然有四國 JR 與北海道 JR 因運量不足，依
舊維持國營，其餘都已成為公開上市公司。

日本國鐵民營化的歷程，曾面臨工會強力抗爭，好不容易完成這項艱巨的任務，然而民營
化全面釋股後，企業最重要的就是獲利，對於虧損的路線與車站，就會面臨檢討而廢線廢
站的命運，雖說目前日本規定必須要與地方自治體協議的機制，不管是 JR 或是私鐵，仍
會被質疑沒有照顧到偏遠地區的交通，這也是公共交通的重中之重。

而日本國鐵的民營化，某種程度上，是將所有權分散，使社會共同擁有，然後讓經營權專
業化，而不只是單純將股權開放後，就置之不理，因為民營化並非就是獲利萬靈丹，後續
營運才是重點。

至於英國在 1994 年執行的國鐵私有化，過程也一樣坎坷。英國國鐵以車路分離的方式，
原有鐵道路線的經營權被切割成 102 段，分別賣給了 25 家公司，結果造成了票價高漲
、行車誤點、事故大增，最後政府補貼每年從 10 萬英鎊增加到 70 萬英鎊，民眾紛紛要
求重新恢復國營。

學術或實務上相較，發現公股績效不比民營差

正因為公股企業有肩負國家政策使命的重要性，特別重視人民的生活照顧，台灣的公股企
業發展至今也是秉持如此基調，甚至從學術論文中發現，公股企業的表現不見得比民營差
。

以 2020 年「臺灣公股與民營銀行在景氣衰退與金融危機期間放款差異性之實證研究」，
實證結果發現，不同於民營銀行具有「晴天借傘，雨天收傘」的放款特性，公股銀行在景
氣衰退或金融危機期間的收傘程度較小，或甚至持續增加放款，尤其是對中小企業的放款
。整體而言，在金融危機與景氣衰退期間，台灣公股銀行的信用供給相當程度地彌補了民
營銀行的信用緊縮，公股銀行放款對於整體資金供給具有穩定的作用。

在實務上，泛公股銀行扮演的角色，真是不可或缺，尤其這幾年疫情肆虐，政府希望泛公
股銀行能發揮金融力量，並設計紓困貸款，在艱困時期幫助許多店家的生計，甚至還輔導
轉型，而泛公股銀行也秉持著支持政府政策，全面參與，有不少銀行反應，客戶對於雪中
送炭比較會感念於心，後續反而更能增加業績。而去年泛公股銀行的獲利表現也相當搶眼
，其金融韌性為台灣經濟畫下美好的一頁。

政府若是比喻成一個人的大腦，那泛公股銀行就如同經濟血液命脈般，若血液強健，為國
家政策發展來衝刺，著重的方向包括資安、綠色金融、信託、數位金融等，不僅能強化國
家的經濟能力，也是為台灣人民的未來奠定更強大根基。

金融服務人員心中要回想泛公股銀行存在的使命感，並存有善念，藉由綠色金融讓地球美
麗、減少碳排，或者藉由信託使老有所終、皆有所養，這樣美好的願景將更有機會達成，
對台灣的未來也將有極大影響。

泛公股經營者心態要正確，提供好服務又能賺錢

國際上也有不少公股企業成功的案例，如法國的泛公股企業，歷史也很久遠，範圍更是廣
泛，例如郵政、電信、鐵路、電力、煤礦、航空、汽車、鋼鐵、銀行和保險公司等，皆全
部或部分由國家經營。其中最有名的是雷諾汽車。雷諾不僅提供優良品質的汽車，同時還
能賺取大量利潤，證明法國國營事業不比民營公司差，一樣能提供好服務，也還能為國庫
賺錢，讓法國人引以為傲。

法國泛公股事業最大的特色是，雖然是由國家派員經營，其泛公股經營者的心態是不能仗
著自己有國營企業的血統就自以為有資源可用，他們認定自己絕非獨占市場的特權階級，
如雷諾汽車必須使出渾身解數和其他民營汽車公司競爭；國營的鐵路公司，必須和民營業
者來競賽；泛公股的法國興業銀行，不只要跟各家私人銀行爭取顧客，甚至法國境內的其
他 2 家國營銀行，也是興業銀行的對手。

從法國經營泛公股企業的經驗來看，可看到此種企業肩負的責任應該比民營企業更重大，
然而經營者會回想，深思泛公股企業的初心是「為國家社會更好」，在業務推動上初期可
能不一定是績效導向，但在業務設計方向要確保有這樣的初心，一樣能創造優質的服務與
好的獲利。

因此，不論是公股金融或者是公股企業，雖然是藉由公共持有的股權來對這些機構實行公
司治理，但應不同於純民股機構以股東獲利極大化為目標，這些機構在追求獲利的過程，
更應該關注金融穩定或者是公共利益之發展，有「國家血統」的泛公股企業，要心心念念
國民的未來，也能為國家創新巔峰！

本文轉載自《台灣銀行家》



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