陳寬政觀點：一頭牛剝五次皮的公教年金改 - 公職

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陳寬政觀點：一頭牛剝五次皮的公教年金改革

107/08/29

紛擾多時的公教年金改革終於定案付諸施行，本來令人困惑的各種放話攻防也塵埃落定，可以略加檢討了。其間最引起爭議的，莫過於執政黨不斷宣稱有退休公教所得替代率超過百分之百，退休俸高於在職薪資的怪異現象。其實這問題出在公教退休法規前後不一，早在陳水扁總統任內就已提出方案予以排除；由於領取月退俸的公教都有姓名與帳戶，經核算有退休所得替代率過高者裁減優惠存款額度，也確實付諸實施，只是後來因反對黨強力杯葛，沒有延續處理。

如今經過立法程序，設定了退休公教的所得替代率，最高四十年資者百分之七十七點五，每少一年資減少百分之零點五，至卅五年資者為百分之七十五，其後則每少一年資減百分之一點五，至最低十五年資者為百分之四十五，十五年以下年資者不得申領月退俸，必須選領一次給付。這是一次解決退休所得替代率過高的必要措施，相信不會有太多反對的聲浪，算是剝一次皮了。但這只是第一個步驟而已，由於退撫基金呈現財務危機，這些「法定」替代率將於未來十年中每年刪減百分之一點五，所以到了一百十八年時四十年資的退休所得替代率減七十七點五減十五等於百分之六
十二點五，十五年資者減為百分之卅，這是剝第二次皮了。

優惠存款

但是爭論中又引出退休公教優惠存款的百分之十八利率問題，執政黨上下磨刀霍霍，必欲除之而後快。其實這問題源自早期政府財政困難，在核算退休給付時便宜行事，以本（半）俸為計算基準，由政府全額負擔提撥的責任，我們稱之為舊制退休金。對照現行公教退撫新制提撥率百分之十二而言，政府（雇主）負擔百分之七點八，公教雇員負擔百分之四點二；等於說即使政府全額負擔舊制退撫之提撥，以半俸計算則只提撥了百分之六。由於「共體時艱共赴國難」薪俸過低，半俸計算的退休俸根本不足以讓退休公教維繫生活，所以「發明」了百分之十八的優惠存款，委託臺銀
專案辦理，讓退休公教可以自一次領取的公保養老給付依其年資存入不超過二百萬的金額，按月領取百分之十八的利息以補生活費用之不足。此地值得特別注意，這優惠存款利息是退休給付的一部分，本是政府雇主應負擔的責任，卻因政府疏懶無能，未曾足額提撥儲備，弄個花樣解決問題而已，既無暴利也非恩寵特權，似不宜取為醜化退休公教的題材。

由於時過境遷，如今公教薪俸相較於民間一般雇員已不能說是菲薄了，臺銀掛牌定存利率已降到百分之一上下，而新制公教退撫也改變以全俸為計算基準，優惠存款的理性基礎不斷流失，轉變為退休公教的原罪，所以廢除優惠存款的呼聲甚囂塵上，雖然舊制退休金仍然是部分凋零中退休公教的月退俸主要來源。如今政府已確定以兩年時間廢除優惠存款，已經實施兩年期間利率降為百分之九，兩年後歸零，說得上是剝了第三次皮，也是年金改革的優先項目。

前面提到修法後的公教退撫條例新增一個分年資與十年內法定所得替代率列表，若調降利率後所得高於法定替代率，則依優惠存款、舊制月退俸、新制月退俸的優先秩序予以刪減。以一位年資卅五年的資深教授於八十五年退休為例，其退休給付完全屬於舊制，退休時全俸為本俸兩倍五萬六千九百卅元乘二等於十一萬三千八百六十元，已經是公教最高階的薪俸；最多可領取本俸百分之九十的舊制月退俸，得五萬一千二百卅七元，只等於全俸的百分之四十五，加上其優惠存額最多一百八十五萬元的百分之十八利息，每月得二萬七千七百五十元，合併其月退俸取得每月七萬八千九
百八十七元的生活費用，等於全俸的百分之六十九點四，低於年改後的法定替代率，卻也勉強可以維繫退休前的生活水準。但是優惠存款歸零已經定案，所以一百零七年七月一日至一百零八年十二月卅一日間，其優惠存款利息減為每月一萬三千八百七十五元，合併月退俸得六萬五千一百十二元，等於全俸百分之五十七點二，到了一百十年一月一日優惠存款歸零以後，只剩下全俸百分之四十五的月退俸，都遠低於表列的法定替代率。年改立法過程中，有人在法定替代率條文上加了「上限」兩個字，意思是超過法定替代率的退休給付必需刪減，低於法定替代率則是你家的事，活
該倒霉，算是剝第四次皮了。
劫貧濟富

還好優惠存款歸零後退回一百八十五萬本金，若改一年期定存以百分之一利率計算，這筆錢可以讓倒霉的教授每月領出一萬三千八百七十五元來貼補生活，至少維持百分之五十七點二的替代率達十二年之久；鑑於他八十五年屆齡六十五歲退休，如今應已高齡八十七歲，待他耗盡這筆存款時已是九十九歲，也該放棄苦難的退休生活了。當然，這位教授也可以自行衡量壽命，使用較短年數來替換較多金額，以維持稍高的替代率與生活水準。優惠存款僅限於舊制年資，八十五年以後任職的公教適用全俸計算的月退俸，並不需要優存利息來彌補退休給付之不足，但是新制退撫實施才
廿二年，仍有許多退休公教的退休給付中新舊兩制混合。

一般而言，混合新制月退俸多者所得替代率高，混合舊制月退俸多者所得替代率低，年齡較大、較多是早期「共體時艱共赴國難」的公教、一生貧困而健康狀況也較差，卻在高齡需要資金以維繫生活與健康時首當其衝，成為損失最為慘重的受難者。政府口口聲聲退撫基金瀕臨破產，「今日不改明日後悔」。然而舊制退撫與新制退撫是兩個完全分離的系統，新制有提撥儲備生息以支應退休給付，所以有個退撫基金；舊制則政府疏於儲備，事實上也力有不逮於事無補，所以每年編列預算來支應。

根據修訂的退撫條例，年改的主要內容是裁減舊制退撫支出，用以弭補基金之不足。換句話說，挖東面牆補西角樓，規避政府雇主應負的退休給付責任，卻也沒有完全解決退撫基金的問題。退撫基金的問題是雙重的，一則公教人力隨著人口老化而老化，提撥額日漸少於支領額，入不敷出；再則公教職涯動輒三、四十年，在職早期的提撥儲備歷經物價水準上漲長期影響，所領取的退休俸與所儲備的價值顯有相當差距，也是入不敷出，必需有效率及能力的經營管理，才能使基金產生足夠的孶息來填補差距。我國退撫基金的經營績效遠不及於日韓香港新加坡的水準，自然問題重重
；坐在兆億基金上哭喊破產，也只是彰顯顢頇無能而已。

永續經營

歷年來公教退休後的壽命也有大幅增長，給付支出也「自然」成長。基於保障生活水準的原則，退休俸之給付本來釘住現職人員的薪資而調整，例如今年物價水準為八十五年水準一點二四倍，若未調整則實質退休俸縮水百分之廿四。據說陳副總統「發現」此一調整機制，認為也是造成基金虧損的主因，所以修訂後的退撫條例規定
退休給付經審定後不再隨現職人員的薪資調整而調整。但是即使經過修訂，現行退撫制度仍是較為接近「確定給付」制，現職人員所產生的提撥轉交退休人員為給付，基金收入隨著現職人員的薪資調整而變化，支出卻不跟著調整，等於剝了第五次皮。

臺灣自四十八年以來物價水準年增率為百分之三點八，過去十年為百分之零點九，假定未來十年降為百分之零點五，則前述法定替代率需乘以零點九九五的十次方等於零點九五一一產生實質替代率。
換句話說，卅五年資於一百十八年的法定替代率為百分之六十，實質替代率百分之五十七點一；十五年資則於一百零八年法定替代率百分之四十五，一百十八年減為百分之卅，實質替代率百分之廿八點五。退休所得替代率的概念源自於「維持」生活水準的思考，而歐美文獻指出，延續退休前的生活水準才叫做維持生活水準，而扣除通勤、儲備、與交際費用後，適足的退休所得似為退休前所得的百分之七十五。

此地無意就此一數據提出任何爭辯，僅願說明此一數據需經謹慎嚴密的研究與分析，不適宜拿來喊價還價的項目，當然更不應淪為政客為所欲為的標的。其實若僅著眼維護基金的收支平衡，不考慮啥子生活水準之保障，最簡單的方法就是回歸商業年金的「確定提撥」制，將退休前雇主與雇員所提撥的金額加計投資報酬，扣除管理費用後一次歸還，如私校教職員年金般，就澈底解決年金財務問題了，不再因人口老化與物價水準變化而入不敷出。

但如此一來，物價水準變化的長期影響完全由受雇者來承擔，只等於強制儲蓄，而且利率偏低。鑑於政府的基金管理效率與能力均有問題，不如將政府雇主負擔的薪資百分之七點八提撥額直接加入薪資或雇員個人帳戶內，由當事人自行選擇投資運用，當能產生較好的績效。

＊作者為中央研究院退休研究員


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