災難救援與社會工作：以臺北縣921地震災難社會服務為例 - 社工

林萬億

國立臺灣大學社會工作學系教授

本文內容取材自臺北縣政府委託研究案「災難救援與社會工作實務探討─以臺北縣政府九
二一震災社會暨心理救援與重建模式為例」，感謝蕭惠如、趙小瑜、林玉潔擔任本研究助
理，臺北縣政府社會局提供相關資料，以及兩位原匿名審查人的寶貴建議。

中文摘要

本研究以921 地震臺北縣的災難社會服務為例，探討災難救援中的社會服務工作者的角色
、任務，及其成效，深度訪談27 位臺北縣政府、新莊市公所的救災人員，以及受災社區
的領袖和志工；同時針對460戶受災戶(含臺北縣籍與北遷異地安置受災戶)中可能接觸到
的家戶進行問卷調查，以瞭解社會工作者為主的社會服務相關救災人員在921震災中的工
作表現，共獲得有效問卷182份。訪問時間是在2002年7月到9月。藉由受訪者回溯921地震
的救災經驗，來自我評價救災的角色扮演與任務達成，以及透過受災戶回溯災難後的社會
需求被滿足情況，來評價災難救援社會服務工作的成效。研究者將災難救援與重建分為三
個階段：緊急救援、短期安置、災後重建，來呈現質化資料，發現雖然臺北縣曾經經歷過
幾次重大災害，救災人員在救災初期仍然是慌亂的，不過，很快地整合出三階段的社會暨
心理重建計畫，完成一次頗完整的社會工作救災經驗。總體言，70.7%的受訪者對臺北縣
的救災投入給予正面肯定的評價。此外，受災戶目前的生活適應滿意度中，社會暨心理關
懷站的服務也是被評價較高者之一。但是仍然有一些未被滿足的需求，特別是房貸問題，
有待協助。

關鍵字：災難救援，災難救援社會工作，創傷後壓力疾患，災難社會服務，921災後重建
。

壹、前言

任何社會幾乎都逃避不了災難的侵襲，不論是人為的，或是天然的。Grossman(1973)指出
災難(disaster)是人為或非人為的破壞力量，未預警地對人類常態社會功能產生重大的瓦
解性影響。常見的人為的災難包括戰爭、集體自殺、恐怖攻擊、散播毒物、流血鎮壓、化
學爆炸、交通失事、核能外泄等；天然災難則有水、火、風、旱、蟲、震、瘟疫、雪崩、
冰雹等災。人為的災難可以預防，天然災難難測，只能透過完善的防災準備，及快速有效
的救援使災難傷害降至最低。因此，各國政府除了投下心力於災難預警系統的研發外，無
不努力於防災與救災的整備工作，以減低災難的痛苦。

臺灣本居風、震災頻繁地區，再加上人為的戰爭或鎮壓，災難的發生歷代均有。依《臺灣
省通志》（1972）引述各種地方誌書記載，最早有史可稽的風災是明永曆19年4月施琅率
舟師攻打澎湖，為颶風飄散而還。如果當時不是颱風的天災解澎湖戰爭之危，也會是個人
為的災難。至於清朝統治臺灣的2百多年中，大小災害也有近2百次，少有無災無難之年，
多的是一年數災，如嘉慶20年夏六月葛瑪蘭地大震，田園陷落，房屋傾倒。秋八月，大雨
水成災，田園為沖沙積壓，田禾大損。九月淡水廳地大震，傾損民房，後小震匝月始止。
冬十月，彰化大風成災，農禾大損。冬十二月，淡水廳雨雪，冰堅寸餘（臺灣省通志，
1972：72）。

光復以來，臺灣也是天災頻仍，依臺灣省通志記載，自1949年至1961年止，本地共發生風
災117次，水災77次，震災30次，其他如火災、旱災等計388次，總計612次，死亡2019人
，受傷1858人。

晚近，災難並沒有遠離臺灣，風災幾乎是年年報到。而最令人印象深刻的則是1999年9月
21日發生于南投集集附近的大地震。這個地震發生于當天淩晨1點47分12.6秒，也就是大
多數臺灣人民正處於熟睡的時刻。震央在北緯23.87度、東經120.75度，亦即日月潭西方
12.5公里處。震源深度約7至10公里，地震規模芮氏7.3級。地震成因系臺灣東部車籠埔斷
層錯動（北自大甲溪，南至濁水溪）所引發的內陸淺層地震，斷層地表破裂在主斷層長約
83公里，東北延段長約22公里，全長約105公里。主震發生時，斷層上下錯動，地殼擠壓
所產生的能量，沿著南北走向的斷層向外釋放，每秒速度約為2到3公里，震動持續至少30
秒。斷層最大垂直錯動達11公尺，最大水準錯動也達10公尺以上，平均錯動量約4至5公尺
，破壞力相當大。斷層線上，從大安溪北岸由北而南，包括苗栗縣的卓蘭，台中縣的東勢
、石崗、豐原、大坑、太平、霧峰，南投縣的草屯、中興新村、名間、竹山、桶頭及緊鄰
車籠埔斷層線地區的鄉鎮市的結構物幾乎全遭嚴重破壞。根據中央氣象局名間地震監測站
所測得的紀錄，地震東側的震力高達1G，最為激烈，比日本1995年芮士7.2級的的阪神大
地震所測得的0.8G震力強大許多，無怪乎，除了對震央附近及斷層所經過的台中縣市、南
投縣造成極大的災害，甚至遠在震央150公里外的臺北縣市，也受到嚴重波及。

依行政院的統計，到1999年底，總計921地震造成2,453人死亡，11,305人受傷。房屋全倒
52,605間，半倒53,133間。農林漁牧損失23億6,408萬元，連同建物、交通、工商業營收
損失總計高達新臺幣3,568億元（行政院研考會，2000）。其中臺北縣死亡55人，房屋全
倒277戶，半倒8百餘戶，災情不若中臺灣慘重，但也是全台傷亡人數排名第六，房屋毀損
排名第七的災區。

除了921震災之外，近20年來臺灣也發生過不少災情慘重的災難，較大者如1984年臺北縣
的海山、煤山、海一礦災，造成284戶家庭破碎。1994年4月26日華航名古屋空難264人罹
難。1996年的賀伯颱風，水漲基隆河。1997年的溫妮颱風重創汐止林肯大郡，釀成拖延甚
久的災難症候群（disaster syndrome）。1998年2月16日華航大園空難202人罹難。2001
年7月底桃芝颱風侵襲中臺灣及花蓮，93死129失蹤，是為臺灣近50年來第三大台災；同年
9月，納莉台風水淹半壁臺北縣市，重創臺北市捷運系統與東區鬧市，釀成94死10失蹤的
慘劇，損失財物達百億以上。2002年5月25日華航澎湖空難225人罹難。2003年春嚴重急性
呼吸道症候群(SARS) 肆虐，造成84人死亡，且嚴重影響居民生活便利及工商發展。

災難發生，除了消防 、工程人員立即投入搶救工作外，社會工作者、醫療衛生人員也是
災難現場不可或缺的救災人力。當然，其他單位的配合，以及民間力量的引進，更是災難
救援中不可缺少的部分。災難發生不只是人員傷亡、農作物損毀、房舍倒塌、交通中斷，
還涉及到更深沉的災難症候群的問題；災難受害者每每因個人或家庭的生命、財產受到傷
害，以及個人經歷到的驚恐而產生各種創傷。而過去無數次的災難救援中，大家較關心的
是救人、救財物，以及災害救助上，較少關注到非物質的社會服務，尤其是災難症候群的
紓解，更不用說從災難經驗中累積防災、救災的知識。

社會工作者及相關救災人員在921震災中扮演災民安置、傷亡撫恤、殯葬處理、悲傷輔導
、家庭重建、社會照顧、就學輔導、社區重建、心理輔導、就業輔導等角色。這些工作的
進行，使救災過程中人的重要性被彰顯，災後的社會暨心理重建工作也被關注。

921大地震不但震出百年來在臺灣最大的災難，也震出我國救災體系嚴重的瑕疵，至於，
因救災經驗而產出了前所未有的研究報告、論文數量，更是不在話下。一夕之間，似乎臺
灣的災難研究也被搖醒。過去3年來與921震災救援有關的議題，紛紛被討論，其中救災體
系、災害補助、創傷後壓力疾患（posttraumatic stress disorders，簡稱PTSD）、緊急
醫療、救災人員的心理調適、災後重建以及救災人員的角色等被討論最多。這些議題討論
，大多以南投縣、台中縣為例，而以臺北縣為例的研究與論述極其缺乏，只有蘇秀娟、李
慧貞、林建志（2000）、李維庭（2000）、林萬億（2002a,b）等少數幾篇。

臺北縣雖然災情比南投縣、台中縣、台中市輕微許多，但是臺北縣的災難救援工作卻呈現
幾個特色：災難救援團隊合作順暢、災民安置有步驟依進度進行、最早將災民的住宅問題
解決、第一個替受災戶依消費者保護法打團體求償官司、第一個重建成功完成新住家興建
的、成立社會暨心理關懷站進行為期三年的災後生活重建工作，以及全面協助災民北遷異
地生活重建的經驗(林萬億, 2002b; 黃淑惠等, 2002)。本文的目的即是將上述這些特色
中災難社會服務，加以深入探討，一方面檢驗社會工作者及相關救災人員的角色、任務，
及其滿足災民需求的成效，二方面將災難救援社會工作的經驗轉化為知識累積，作為其他
災難救援工作的參考。

貳、文獻探討

本節將探討與災難相關的基本知識、災難管理、災難社會服務等課題。 一、災難的性質
與受災者的行為反應

Drabek(1970)指出災難有下列指標可資區辨：
1.突發性(suddenness)：有些災難發生前有2到3天的預警期，如颱風、颶風、洪水、火
山爆發，但是，有些天然災難的預警期很短，如地震、爆炸、大火、飛機失事、火車相撞
等。至於人為的災難有可能對抗雙方已僵持許久，如越戰、波斯灣戰爭，以及美國攻打伊
拉克等；也可能突然發動戰爭，如蘇聯入侵阿富汗、美國攻打阿富汗、恐怖份子襲擊紐約
的911事件，
2.不熟悉(unfamiliarity)：很少人熟悉災難事件的發生動向、後果。雖然位在地震帶臺
灣、日本、美國加州、墨西哥、秘魯等，處在颱風帶上的臺灣、日本、韓國、菲律賓等，
以及處在戰爭邊緣的以色列、黎巴嫩、巴基斯坦、伊拉克、阿富汗等國，理應很熟悉災難
的過程與後果，但是，人的健忘使每一次災難的發生都是生疏的。
3.未預期(unexpectedness)：颱風會不會帶來豪雨？豪雨會不會帶來土石流？土石流會
不會經過民宅？都是不確定。即使汐止市居民被水淹怕了，但是，什麼時候淹水？淹多高
？從哪里淹起？仍然有太多未知數。
4.高度的地區性(highly localized in scope)：災難通常是社區性的，如地震不可能單
挑一幢房屋震倒，水災也不會只淹沒一畝良田。
5.警報脈絡的變異(warning contexts varied)：在不同地點有不同的生態、法律的警示
標準與作法，如墨西哥裔美國人靠口耳相傳，依賴非正式的家庭、朋友等社會網路來傳遞
災難資訊，美國白人或黑人則較依賴正式的警報資訊。(Fothergill, Maestas &
Darlington,1999)

以上5項指標也有部分適用於意外事故(incident)或偶發事故(accident)，其間差異在於
影響範圍的大小，及損壞的程度。災難的社區性與毀滅性遠大于單一的疏失造成的意外事
故或偶發事件。

災難發生，涉入者包括受害者及其家屬、目擊者（鄰里、路人）、救災人員（專業與非專
業）。每一組人因涉入『人在危機情境中』（person-in-crisis situation）所處的位置
不同，而有不同的行為反應。其中受害者及其家屬的行為反應是社會工作者最關心的。以
下是一些要點：

（一）、因個人或家庭的生命、財產、自主、福祉受到威脅的行為反應，依災難發生的時
序可大分為三個階段：
1.事件發生時：驚嚇、麻木、手足無措、痛哭、失控。
2.事件發生後一段時間：沮喪、悲傷、失落、無力感、罪惡感、無助感、 焦慮、失眠
、做惡夢、憂鬱、食欲不振、害怕孤獨、退縮、壓抑、人際關係不良。
3.復原或重建後期：認知改變、接納、發展新的問題解決行為、適應新環境。
災難事件從發生到復原的期間視災難嚴重程度而定，通常階段一到階段二的期間會延伸4
到6周，也就是處理危機的關鍵期是一、二個月內。而第三階段則視第一、二階段介入的
積極度，以及災難所涉及的財物、就業、硬體建設、制度復原情形的良窳而定。

（二）、對災難的理解不同，行為反應也不同。
如果災難被認定為人禍，受害者的憤恨、沮喪、不滿情緒一定較天災為烈。例如921地震
中有些大樓倒塌被認定為偷工減料，受災戶的抗爭就不斷；又如倖存者認定死者是自己沒
有盡力救援而罹難，其自責、罪惡感、壓抑、挫敗一定延續較長；又如受災戶認定自助也
是一種責任，而不是過度依賴外力支持，行為反應就不會一再出現指責、埋怨、過當的期
待。

基於災難的地區特性，我們有必要從從社區觀點來看待災難所造成的影響。Coulter and
Noss(1988)指出以下公眾反應對理解災難有很大的幫助，尤其與健康有關的災害：
1.如果災難被認為是真實的，那麼靠科學的推測系統來說明災難的危險性的存在與否變得
不重要了。
2.如果大眾認為災難對健康有害，就不可能相信災難的風險會很低。
3.恐懼、憤怒與無助在災難發生中是常態的反應，即使這些感覺是無益的。
4.嚴重的災難心理反應會隨著發生。
5.在危機中，責難特定的個人或組織的情形會擴大。受害者有可能訴諸法律行動，如訴訟
。

因此，社區民眾怎麼來看待災難，決定了災難的後續處理的難易，雖然，社區觀點不會改
變災難的客觀損害事實，但是，卻會影響到復原的效果與重建的品質。

（三）、早年未解決的困擾，影響當前處理危機的效能。
有些災難本身並不一定是真正的危機，危機在於個人、家庭、組織內部未解決的困擾，而
這些困擾干擾到當前解決危機的能量施展。例如，親子關係不良、生活適應能力不佳、溝
通障礙、價值衝突、制度無法有效運作、權力鬥爭以及積壓已久未被妥善處理的壓力等。
921震災凸顯了南投縣政府與某些鄉鎮市公所、縣議會間的嚴重不合。例如集集鎮長呼籲
中央政府把縣政府虛級化（中國時報，民89年10月22日，第9版）。相反地，縣市政府均
反對中央政府將界定房屋全倒半倒的許可權跳過縣市而直接授權給鄉鎮市及村裏。縣市政
府指責中央政府不依社會救助法規定而胡亂加碼提高傷亡慰助金到死亡1百萬元。而中央
政府也批評縣市政府利用中央震災補助款來做人情。諸如此類，不勝枚舉，在在顯示整個
救災體系的混亂導源于行政劃分及權力鬥爭，而精而未盡的省政府存廢議題也在此階段插
上一腳，成為權力鬥爭的一環。

（四）、災難期間受災者的求助與自助意願高。
人的求助行為（help-seeking behavior）因當事人對問題的經驗與界定，以及文化特質
而定。當事人覺得問題很嚴重，或災難真的很嚴重時，求助意願特別高，自助意願也高，
求助對象涵蓋鄰里、專業與非專業組織等。災區的原住民在房屋倒塌後很快地自行找些舊
建材，由族人合力重蓋一間臨時住屋，充分發揮自助精神（至於衍生全倒半倒的認定證據
是另一個層面的問題），而漢人不見得會如此做。921震災期間，受害者迫切期待救援，
可想而知，甚至全民都期待921重建加快速度。自助與求助意願越高，復原的機會越高，
救援工作者應善用這個助力。

（五）、災難是學習解決問題的方法的最佳時機。
災難發生後，受創的個人、家庭、社區、組織會出現脆弱狀態(vulnerable states)。人
們首先用慣常的解決問題的方法來因應，如果憑個人的抗衡能力，加上外力的協助，足於
化解危機，就會恢復恒常的平衡(homeostatic balance)。俟慣常的方法失敗後，就會出
現失衡狀態(disequilibrium)，或解組。於是，發展創新的方法俾利在新環境中恢復平衡
，例如防震技術、壓力管理、自助、親職技巧、購屋選擇、人際關係、養生之道等，而這
些新的解決問題的方法，能增進未來面對新的壓力的能力，災難的損害已難以補救，如果
又不能從中獲得教訓，學習到解決問題的能力，才是最大的災難。

二、災難管理

災難管理(Disaster Management)通常都分為以下4個階段 (Godschalk, 1991；Banerjee
& Gillespie, 1994；丘昌泰，2000；周月清等，2001)：

（一）災難預防期(pre-disaster prevention)
主要是災難發生前的防範措施，如災難性質的分析、災難風險分析、預警系統的建構、災
難管理政策與規劃、防災教育、防災措施等，又稱「減災」(mitigation)準備。

（二）災難整備期(per-disaster preparedness)
指預測災難可能發生，而先前建立起因應災難的各種準備，如緊急災難應變的任務小組組
成，因應災變的作業計畫與行動措施，防災與救災人員的組訓與演練，救災資源與器材的
充實與管理等。

（三）災難應變期(disaster response)
包括災難預警、救災資源的動員、災難現場指揮系統的建立、緊急救難行動的執行，包括
財物、人員、設施的救援，並減少災害的二度傷害。這也就是真正進入災難救援階段了。

（四）災難復原階段(post-disaster recovery)
指災後修復與重建，通常先讓受災地區人民生活回復到平常狀態，再進一步求重建與發展
。復原的工作包括危險建物的清除、基礎工程建設的修建，災民救濟、災後創傷壓力的舒
緩，社區生活機能的重建，住宅安置或重建等。

以上4個階段環環相扣，相互影響，前階段做得好，後階段就省力；前一個災難管理得好
，後一個災難就較好管理。

三、災難救援中的社會服務

(一)災難救援中社會工作者的任務
災難救援中，社會工作者扮演非常重要的角色。當海山、煤山礦災後、，臺北縣的社會工
作員制訂了整體性的輔導計畫：（徐照美，1984）
1.心理輔導及精神支持：協助案主家屬調適新喪情緒、輔導案主家屬瞭解 情況確認事
實、重建家人信心與強化家庭功能，輔導自立自強，並建立未來之計畫。
2.提供積極性、建設性之生活照顧：就業或轉案輔導、子女教育補助、醫療補助、協助
案主制定經濟計畫、比照低收入戶予以特別照顧等。
3.追蹤輔導：經常性訪視，提供即時之服務與解決困難。

上述3個任務並未包括搶救過程中的緊急安置。Zakour（1996）對災難社會服務（
disaster social services）目標的界定如下：(1)提供所需資源給弱勢者與脆弱的人口
群，(2) 預防嚴重的健康與心理健康後果，(3) 連結個人與資源系統，(4) 使多種資源系
統更具近便性，(5) 改變微視與巨視體系以增進案主福祉。

周月清等（2001）研究發現在921震災緊急救援期間，社會工作者最常介入的任務依序是
：(1)對受災個人及家屬的支持，(2)協助個人與資源的連結及增加多元性資源的接近性，
(3)防止災民有更嚴重的身心健康問題，(4)預防個人、家庭的瓦解，(5)改變微視體系，
促進受災居民之福祉，(6)改變巨視體系，促進受災居民之福祉，(7)其他。

而到了重建階段（3周以後），這些任務有些許調整，順序變成1、2、3、4、5、7、6，另
增加一項排在最後的預防團體、組織、社區的瓦解。

由於社會工作者在不同的工作領域，參與救災的角色扮演也不同，Shahar（1993）以波斯
灣戰爭期間以色列一家醫院的社會工作者為例，舉出醫院社會工作者在緊急災難時的職責
如下：
1.直接提供對病人與傷亡者的服務：
(1)治療性介入傷亡者及其家屬，(2)住院病人及其家屬的後續管理，(3)保證持續照顧與
離院後的追蹤。
2.運作成為公眾的資訊中心：
(1)聯結、協調與活化社區中的支援性服務，(2)集中社區中的緊急服務資訊，(3)建立區
域資訊系統，以利大眾和醫院人員知悉，(4) 設計一套特別的社區社會服務合作方案，俾
助於解決後續照顧的相關問題，(5)提供正式與非正式的諮商給醫院人員。

Shahar（1993）同時指出從例行工作到「緊急例行工作」（emergency routine）的任務
改變，社會工作部門立刻進行組織調整與治療取向改變，其調整重點如下：(1)組織變遷
。變遷工作程式與例行活動，改為24小時值勤。(2)變遷工作團隊。配合社會工作者本身
的家庭受災情形與醫療專業需求，改變工作團隊的組成。(3)職位輪替。設計一套配合社
會工作者個人與家庭因素，以及工作需求的輪值表。(4)即時資訊。(5)志工招募與組訓。
(6)改變療程。

由於波斯灣戰爭是長期抗戰，就不像一般洪水、颶風、龍捲風或地震、車禍、飛機失事屬
單一、短期災難，因此，對災難後的創傷壓力處理，實行的是持續創傷壓力疾患（
Continous Traumatic Stress Disorder，簡稱CTSD）的診斷，而非大家所熟悉的PTSD。
兩者的差異在於一次創傷與連續多次創傷，但其危機介入與團體治療程式相似。
在國內外的資料中顯示社會工作者參與救災工作最有名的還有社區教育、支持與訓練資源
方案（Community Resources for Education, Support, and Training，簡稱CREST），
這是1993年美國密蘇裏河大水災在聖路易市（St. Louis）所發展出來的綜合性社區災難
救援的危機介入方案，社會工作師與心理學家、精神科醫師、護理師、諮商師、活動治療
師等共組的救災服務團體，提供災後社區心理衛生的危機介入與後續服務。

1982年5月美國伊利諾州瑪麗翁（Marion, Illinois）發生颶風，社會工作者也提供了一
套救災方案（Disaster Relief Project），協助災民解決災後創傷壓力。1985年9月墨西
哥市發生的芮氏8.1級大地震，死亡2萬人，50萬人無家可歸，社會工作者也提供了一套綜
融的災後介入方案（Dufka, 1985）。1991年10月發生於美國加州奧克蘭與柏克萊（
Oakland-Berkley）交界的東灣區山丘森林大火，社會工作者也加入提供「多種壓力紓解
」（multiple stressor debriefing, 簡稱MSD）的團體給救災人員（Armstrong and
Lund, 1995）。

而所有社會工作者參與救災經驗都告訴我們資源體系的開發與結合，以及對弱勢人口群的
關懷是社會工作者最被期待的兩大任務（Zakour, 1996）。而所謂災難中的弱勢者包括社
經地位低下、少數民族等，通常他們較少投保各種災害保險，較不易接近救災資源，也較
易被救災組織遺忘，本身也較少參加救災組織，他們所住的地區往往也較遠離救災資源集
中的地區（Zakour,1996）。Cherry and Cherry（1996）針對1992年8月安德魯颶風重創
南佛羅里達州，導致7萬5千幢房子受損，14個月後還有不少無家可歸者流落各處的社會行
動研究，以及Bolin與Stanford（1998）對1994年1月加州北嶺（Northridge, California
）地震後拉丁裔（Latino）災民未被滿足的需求進行研究，都是典型的把觸角伸向弱勢族
群的例子。

(二)生活重建
生活重建中心是921震災重建中最具特色的社會福利服務。依「災後重建計畫工作綱領」
所示災後重建包括四大計畫：公共建設、產業重建、生活重建、社區重建。其中生活重建
又包括：心靈重建、學校教學及學生輔導、社會救助及福利服務、就業服務、醫療服務及
公共衛生等五項次計畫。其中與社會福利直接相關的是「社會救助及福利服務計畫」，其
計畫目標為（陳素春，2000）：(1)協助安置災區弱勢同胞，安定生活。(2)輔導喪親者走
出悲傷，適應新生活。(3)透過生活照顧，協助恢復生機。(4)結合政府與民間資源，協助
解決災民困難。(5)凝聚社區意識，重建家園。

在社會救助及福利服務計畫中提及針對受災對象之不同需求，結合宗教及其它民間團體力
量，訂定各類求助措施，分工合作，提供災區失依老人、孤兒、身心障礙者及其生活扶助
之後協助與照顧，並協助組合屋臨時社區意識，協助災民重建生活。

與生活重建中心類似的是家庭支持中心，事實上，「災後重建計畫工作綱領」中並未明細
地提出設置「家庭支持中心」。南投縣之所以先于重建計畫工作綱領之前推出家庭支持中
心的計畫，主要是因為災區出現以下問題（王增勇，2000）：(1)片段且重複的需求調查
。(2)基層社工人力不足且素質仍待提升，無法滿足災後衍生的福利需求。(3)民間供給服
務的可行性。(4)既有社會福利體系不足或不當，災後更顯局促。(5)災後社會福利需求甚
多，但社區服務資源急待發掘。(6)失業問題急待解決。

據此，在本研究作者、王增勇、曹愛蘭、吳玉琴南下協助下，王增勇等人就決定留下來為
南投災區規劃「社區家庭支持中心」作為災區居民接受服務服務的第一線據點。並將受災
情形分為三級，第一級設三個中心，第二級設二處，第三級設一處。社區家庭支持中心的
任務包括以下幾項（陳婉真，2001）：(1)諮詢與轉介，(2)個案輔導與管理，(3)居家照
顧服務，(4)社區組織。

家支中心由南投縣政府向921震災重建基金會申請補助一年9千余萬元，設置了23個中心，
於1999年12月15日簽約運作，總計有12個民間團體加入承接家支中心的業務。
誠如陶蕃瀛（2000）以中寮鄉的社區工作經驗為例指出災後重建工作的原則是：(1)尊重
地方社區、發展社區能力。(2)發展基層社區的合作組織與社區基層組織，並重建居民與
大社會的共生關係，如社區共生合作農業。(3)發展地方自主教育。

南投的家支中心企圖結合普及化、社區化、民營化、服務整合、社區組織等原則（王增勇
，2001），其實這是一個頗具氣魄的策略，然而，一些外部環境的限制，以及內部行政管
理的問題，對家支中心造成一定程度的限制（陳婉真，2001；黃源協，2000）：(1)專業
人員的缺乏與流動，(2)公所之間的矛盾與張力，(3)外部政治環境的變化，(4)政府更替
造成經費的緊縮與政策的轉向，(5)縣府內部不瞭解與缺乏支持。

一年後，南投縣23個家支中心提供了10,802人次的諮詢、1,723轉介個案、2,787個輔導個
案、201位老人與115為身心障礙者的居家照顧服務，以及192個專業服務活動。果不出所
料，南投縣的家支中心在2001年底縣市長選舉後，成為另一個政權輪替下的祭品，家支中
心被移轉給鄉鎮市公所管轄，原來與民間的契約終止。新的家支中心是否能突破前兩年的
一些困境，特別是黃源協（2000）所關心的受委託之團體在地化的問題，以及缺乏適切的
追蹤與評估體系，以及施教裕（2000）擔心的整體組織運作及服務角色功能的厘清，值得
關切。

(三)社會救助與資源管理
吳志光(2000)指出921震災死亡、失蹤，中央提高慰助金到1 百萬，令外界質疑其正當性
，且使發放人數與戶數創下新紀錄達224億3,416萬元。陳世昌(2000)在檢討921震災救助
金發放時，也指出以下5點可再檢討之處：
1.慰助金一再加碼：從原訂死亡50萬、重傷20萬，住屋全倒20萬、半倒10萬，旋即加碼
到死亡100萬，有浪費救助之嫌。
2.災情認定標準一再調整，溝通不良。
3.住宅毀損認定標準具彈性，且授權村裏長、村裏幹事辦理初勘，專業判定能力受質疑
。
4.住屋毀損之慰助以現住戶為對象，未擴及未設籍人口，有違社會現實。
5.住屋毀損之慰助以「戶」為發放單位，並規定單身個人應並其共同生活之家戶辦理，
造成其他單身戶被排除。

不只政府發放救助金，民間捐款也有一部分被用在救助上，尤其是地方政府所募到款項。
921震災總計募到289億4千多萬，來自政府所設立的捐款專戶108個，民間所設的222個，
是少有這樣龐大的愛心捐款，以美國2001年9月11日紐約帝國大廈遭到恐怖份子攻擊為例
，在3個禮拜之內，由30幾個組織所募到款項也不過是6億750余萬美金，少於我國921震災
所募到的款項；再比較1995年奧克拉荷馬市聯邦大樓被攻擊為例，也只不過募到2千1百余
萬美元(Greene, 2001)。921捐款有130億由「財團法人921震災重建基金會」規劃使用，
94億屬民間團體自行捐募運用，有64億在各級地方政府手中。然而，這些捐款運用單位彼
此間並無橫向溝通聯繫的機制，致無法統整運用，捐款支出專案及援助地區難免有所重複
及遺漏之處(汪國仁、陳世昌，2000)。怎麼把款項募到是一回事，怎麼將錢做最有效的使
用，又是一回事，對社會大眾的責信是非常重要的(Greene, 2001)。

(四)學童輔導
學童在災難發生後有些反應是有別于成人的，基本上，兒童是最脆弱的人口群，更應被特
別的照顧。Shelby and Tredinnick（1995）研究安德魯颶風（Hurricane Andrew）對南
佛羅里達州（south Florida）造成20萬居民無家可歸，當時災難心理健康服務團（
Disaster Mental Health Services Team）發現兒童于災後的喪失感、退化、焦慮、恐懼
特別顯著。他們就用遊戲替代言談的介入策略，讓兒童把創傷經驗玩出來。
另一個例子是1999年9月佛洛德颶風（Hurricane Floyd）侵襲東南卡羅萊納州，36小時的
暴雨，塔河（Tar river）暴漲五百年防洪頻率，造成塔玻羅市（Tarboro）氾濫成災，該
地佩提洛A＋ （Pattillo A＋ ）小學的社會工作者在災後為學童進行治療性休閒服務（
therapeutic recreation service），以減輕兒童的災後創傷壓力（Russoniella and
others, 2002）。該校治療性休閒服務包括四個層次：
1.徵募休閒器材，以利催化學童的成長與發展。
2.為學童建築新的遊戲場。
3.培訓服務人員使用上述休閒設施的能力。
4.提供有系統的介入學童災後的生活與功能受創的復原。
其實，除了治療性休閒服務方案外，教室的危機介入（Classrooms Crisis
Intervention, CCI）也是災後教師應有的職責，不只是學校社會工作者要有這方面的認
識與能力，班級教師或輔導老師都應有一些基本訓練，而社會工作者與輔導老師要協助班
級教師進行教學危機介入。通常教學危機介入由兩個教師（可加入其他專家）擔任催化員
，如果學生較多，可增加催化員的人數，適當的比例是10位學生1位老師，CCI的過程是：
(1)引導，(2)提供事實與澄清傳言，(3)分享事件始末，(4)分享反應，(5)充權（
empowerment），(6)結束。（Brock, 1998）。這個程式有點像前述的紓解過程，如果學
生仍然有不適應情形，教師應將個別轉介給心理治療師或精神科醫師進行詳細的評估與診
療。

在921地震後災後重建計畫-生活重建計畫中也有「學校教學及學生輔導計畫」，可見教育
主管單位與社會工作界都深知學童災後心理複健的重要性。臺北縣因為有學校社會工作者
的設置，參與學童心理重建就成為學校社會工作者的職責，他們的職責包括（黃韻如，
2000）：
(1)追蹤輔導因震災而暫時失學的學生，(2)機動性工作團隊，支援災區學校不足的輔導人
力，(3)扮演教育局與災民的溝通橋樑，(4)加強學校兒童少年災後心理輔導，(5)扮演學
校及區域性的社區資源的橋樑，(6)提供教師相關輔導訊息，以協助教師輔導受災學童。
不論社會工作者在災難救援中扮演哪一階段或哪一環節的工作，總難免會有一些困境，陳
正元（1999）在分析臺北市社會工作者參與921救災的一些經驗，指出服務很難展開，救
援角色的定位模糊與衝突，以及面對死亡的不習慣，都造成社會工作者的兩難。其實，不
只社會工作者，前曾述及心理師也有同樣的反省，不熟悉現場救災的介入方式是臺灣助人
專業共同的課題了。莫藜藜與李易蓁（2000）也點出災難服務中社會工作外展的困難，資
訊正確性與流通管道的問題，提供服務與災民的需求不符，後續重建的問題，以及倫理的
問題了。

不過，從上述文獻回顧中可以看出社會工作者在整個救災工作中的確扮演非常重要的角色
，不論在緊急救援階段、短期安置階段，抑或重建階段，都是任務繁重，當然，並非只有
社會工作者才能提供災難社會服務，醫療衛生、就業服務、住宅行政、宗教人士、社區服
務、志願工作等人員都有可能提供災難社會服務。

三、研究方法

一、研究定位

災難研究（disaster research）在1980年代以前的美國，大多集中在救災組織、社區準
備、災民的反應、社會調適與安置問題、災難危機管理等（Drabek, 1970；Cherry and
Cherry, 1996）。到了1980年代末期，災難研究有轉向投注更多心力在受災者與救災者個
別或集體的災難創傷經驗上，也就是創傷後壓力疾患（PTSD）的問題。

在早期的研究上，Drabek（1970）指出，災難研究可以依下列三個指標來區分，一是事件
後的時間，即當場的研究、事件後一段時間的回溯研究，以及長程的研究；二是抽象的程
度高低，即越理論性、模型化或檢驗假設，即表示抽象性越高，反之，越是事實描述、分
析、行動參與，表示抽象性越低。三是系統化程度高低，越多組織被涉入，如社區組織、
團體等，則表示系統的複雜性（complexity）越高，越少組織被納入研究，表示系統越單
純。

就社會工作與災難救援來說，Zakour（1996）指出以下6項主題是研究的重點：(1)創傷壓
力介入的成效，(2)救援組織與組織間的關係，(3)救災志工的表現，(4)脆弱人口群的風
險管理，(5)災後社區環境議題，(6)跨文化與國際救災研究。

過去30多年來的災難研究的確如Drabek（1970）的預測，有更多對脆弱人口（
vulnerable population）的研究，如災難對老人、兒童、家庭、族群的影響（Cherry
and Cherry, 1996）。Fordbam（1998）進而主張災難研究應讓女性看得見，也就是說女
性在過去的災難研究中往往因為研究者的「性別中立主張」（gender-neutral position
）而從災難對女性的影響被忽略了，其實，女性往往是災難中最弱勢的人口群。最近，
Fothergill等人（1999）進一步指出，種族、民族的差異對災難的回應、通報、影響、復
原、重建等都有顯著的差異，研究者應該注意到這個議題的重要性。

本研究的資料收集期間是2002年7月到9月，在研究時間上是屬於事件後2年到3年的研究，
回溯臺北縣政府在921地震救援、復原與重建上的作為，以及評估未被滿足的災難受害者
的需求，以作為後續服務轉型之參考，就研究解釋的功能，以及預測的功能都會有一定的
貢獻。而就研究的抽象度言，應是抽象偏低的，接近現場的。在就系統的複雜度而言，則
有某種程度的複雜性，雖然研究主體是社會局及相關社會暨心理救援單位，但不可避免地
納入縣政府、新莊市公所、救援志工，受災戶自助組織等。

二、研究設計

本研究採取質化研究方法（Qualitative Research Method）為主，量化調查為輔的研究
。質化研究是以談話、書寫與行為觀察所得到的資料作為研究素材，藉由文字與圖像來描
述現象，從自然情境中收集資料，透過判斷、選擇主題發展，將資料分類、類型化。因此
，Sherman與Reid（1994）認為質化研究的基本元素是判斷、抉擇、注釋與自然情境。
Berg（1995）也認為質化研究能深入瞭解被研究者的生活世界（life world）的情緒、動
機、符號、意義、同理，以及入個人、團體自然生活的主觀面相，也就是想要探討研究物
件在社會脈絡（social context）下的生活。

同時，靠量化資料來呈現災難救援成效，特別是受災戶在3年社會暨心理重建期滿，有必
要針對其受助經驗加以訪問，以對照過去(特別在災後創傷的初期)的經驗，檢驗其改變的
程度。由於受訪者是以回溯方式來回答問題，可能會有時序錯置，或遺忘的情形；受災戶
更有可能刻意回避災變現場經驗，因此，必須相互對照，才能使資料正確。而有些刻意遺
忘的資料本來就是災難研究的限制。

三、研究物件與資料收集

本研究訪談物件包括社會工作者與相關救災人員、受災者、志工，每一個受訪物件均有不
同的角色扮演，因此，本研究以指引式訪談方法為主，擬定訪談大綱，隨訪問情境進行而
適時調整訪問程式與內容；並以檔案分析，特別是臺北縣政府各局室及社會暨心理關懷站
的工作記錄為輔。而問卷調查以受災戶為物件，目的是瞭解當下的受助經驗與過去創傷經
驗的比較，以瞭解災難救援與重建的成效。

質化研究則針對921地震臺北縣救援工作者的關鍵人物進行深度訪談。為了訪問內容盡可
能的豐富，訪問物件的選擇除了依Patton(1990)所建議的強度抽樣(intensity sampling)
，亦即，選擇的受訪樣本與事件的關聯比一般要強，同時也兼顧到例外個案抽樣
(deviant case sampling)，把一些較極端的意見也納入，如緊急收容站工作人員的訪問
，要能完整地呈現緊急收容的安排、管理與終止，與此要項相關的人員盡可能訪問到齊。
總計訪問到27人，這些受訪者都是當時第一線的救災人員，或是參與救災涉入程度較深的
人員，以當時在救災現場的職掌分，依序是社會工作(含殯葬)10人、醫療3人、教育2人、
市公所2人、災民領袖2人、國宅2人、志工1人、工務1人、新聞1人、兵役1人、法制1人、
戶政1人。我們將受訪者分為三組，一為縣府救援人員(代號A)、市公所救援人員(代號B)
、災民及志工(代號C)。量化調查的問卷，先經過服務受災戶的社會工作者集體討論修正
過，確認可行，才進行普查臺北縣受災戶219戶(博士的家140戶、龍閣社區79戶)，以及外
縣市遷入本縣的受災戶241戶(新店中正國宅198戶、三重環南國宅43戶)，總計460戶。其
中住在五股勞工住宅、新店中正國宅、三重環南國宅部分以訪員親自送達問卷，由受訪者
填答的方式進行結構式的問卷調查，散居在本縣各地的受災戶則采郵寄問卷的方式收集資
料。結果總計收集到有效問卷182份，占全部受災戶的40%。問卷內容除了基本資料外，主
要針對921地震發生到目前為止的需求、服務使用及滿意度。而本文所呈現的是資料只用
來輔助質化的分析。

此外，作者本身也曾經參與大部分的救災過程，有利的是具臨場感，不致於與環境脈落脫
節，但是如何避免過度陷入內部(emic)觀點，而忽略外部(etic)思考是一大挑戰，作者在
研究過程中充分讓受訪者主導自己的回憶與詮釋自己的看法，不強加任何自己的主張或看
法；同時，透過不斷地自省，保持相對的外部觀點，以解決角色困境。

肆、研究發現與討論

本研究依林萬億(2002a,b)對災難救援階段的劃分，分為三個階段：緊急救援、過渡安置
、災後重建。依此分階段的救援工作中，可以發現，第一階段重在災難現場的人員財物設
備的緊急搶救（修），也就是所謂的「黃金救援時機」，以救人的時間言，72小時內是最
佳時機，超過72小時後，存活率很低，但是，「救人第一」、「不輕言放棄任何一條生命
」是救災現場的最高指導原則。因此，這一階段救災人員的救援動員與技術針對受害者及
其家屬、目睹者、社區居民，以及救災人員進行的悲傷輔導（grief counseling）、壓力
管理（stress management）、緊急安置等緊急服務(emergency services)是工作的重點
。

第二階段主要救災人員已離開救災現場，現場已改由工程復原或修復人員進行搶修。除非
有足夠的長期安置住宅，或是災難的性質不需要有異地安置的過程，居民生活很快地可以
恢復到恒常的均衡狀態，才有可能依Godschalk(1991)，Banerjee & Gillespie(1994)，
以及邱昌泰(2000)、周月清(2001)等的說法，在緊急救援完成後即可進入災後重建或復原
階段。否則都需要一段過渡服務(transitional services)或短期安置期，包括住宅、就
業、就學、社會救助、家庭重建、創傷後壓力疾患(PTSD)的處理。投入的人力已由工程、
消防人員為主，轉向社會工作、心理、醫療保健、住宅、教育、就業服務人員為主的階段
。

第三階段屬長期社會暨心理重建的時期，亦即提供穩定服務(stabilization services)。
災難症候群或壓碎症候群(crush syndrome)嚴重者可能須要三、五年才能復原，輕者也要
幾個月到一、二年，才有可能撫平。所以，一套中長期的災後重建計畫是必要的，包括住
宅安置、財務處理、社區重建、心理複健、家庭重建、失依者的長期照顧、安排易地安置
等。限於篇幅，本文只討論災難救援中的社會服務，因此，非關災難社會服務議題均略去
。

一、緊急救援

依量化資料顯示，在災難發生到一個禮拜內，災民最感迫切的需求依序是：基本生活物資
提供(60.4%)、聯絡親屬(報平安)(55.5%)、金錢補助(50.0%)、緊急收容的住所安排
(49.5%)、搶救財物(45.6%)。反之，災民較不感到迫切需求的依序是：遺體安葬(79.7%)
、就醫(71.4%)、持續對失蹤親友進行搜索(70.9%)、有人幫忙照顧子女(68.7%)、收驚或
者是上教堂、廟裏拜拜(68.1%)、心理輔導(58.8%)、有人來安慰(58.8%)、救出家人
(57.1%)。

這樣的結果吻合受訪者的特性，受訪者家中房屋全倒的占80.8%，有家人死亡只有7.7%，
有家人受傷的也只有14.3%。亦即，受訪者家中人員傷亡的程度較輕，反而是房屋損害程
度較嚴重，因此，救人與搜尋親人的需求自然較低。以下是訪談救災人員及受災戶在緊急
救援階段的社會服務工作經驗。

(一)未預期的災難
就社會工作者的經驗言，1984年6月20日下午2時，臺北縣土城海山媒礦發生臺灣近30年來
最大的一次媒礦災變，死亡人數高達74人。正當大家忙著「送愛心到海山」時，位在瑞芳
的媒山媒礦也於7月10日傳出噩耗，死亡人數遠超過海山礦災，計有103人罹難。當時的社
會工作員奔波於這兩個礦災區，已初嘗災難帶給社會工作員聲名大噪的機會(徐照美，
1984)。

然而，上述的災難並沒有帶給臺北縣政府及其它地方政府足夠的災難預防與災難整備的經
驗，因為這些災難都不是地震。礦災或飛機空難屬人員傷亡，且社區範圍較小，無涉受災
戶的財產損害。颱風帶來的災害則較屬住宅、財產淹沒，人員較少傷亡，除非土石流，如
溫妮、桃芝等颱風，所帶來的屋毀人亡。而921所帶來的震撼對這些救災社會工作人員來
說，卻是前所未有。

「趕到現場，沒有想到災情這麼嚴重。」(A1、A4、A5)

「其實是覺得很嚴重，可是不曉得有那麼嚴重。」(A6、A11)

「搖得很大，我好害怕，我躲在床底下，…聽到像電線爆了的那種聲音，很恐怖，然後砰
地一聲就停電了，我們家沒怎樣，可是都沒有想到說會有這麼大的災難。」(A7)

「以我個人的經驗，我覺得是蠻嚴重的，而且當時感覺這次震災的情形很難免會有死傷。
」(A12)

受訪者幾乎異口同聲說出前所未有的經驗與未預知會有這麼嚴重。就因為從來沒有這個經
驗，或不相信會有這麼衰運碰到大災難，或者即使隱約知道可能有難，但也不確定在那裏
，有多慘？再加上災難救援的知識不足，就出現在救災現場的場景：

「我們看到很多社會工作人員自己嚇壞了，那家屬來責問他的時候，一臉茫然，然後發呆
，社工員自己先哭泣，自己的情緒都難以控制。甚至有些資深的督導跟家屬講說人死不能
複生，妳不要太傷心。這部分好像大家在現場就忘了自己的專業跟技巧了。」(A12)

的確，沒有經驗使得救災人員承載的壓力很大，而這樣的窘狀也不只是社工，連員警、工
務、消防、民政、村裏幹事、學校、教育行政人員都一樣，一時之間不知如何是好。

(二)災難應變初期的慌亂
在921地震之前，臺北縣政府就已有一套災害應變的機制，尤其是在林肯大郡災變之後，
各局室都已建立自己的救災網路。縣政府的災害應變中心設在消防局，由119負責資訊通
報。地震一發生，119馬上接到災害通報，消防局立刻通知各單位在消防局成立災害防救
中心。通常都是各局室事先指派相關課長進駐該中心，並為該業務聯絡人。

「我在第一時間內，大概20分鐘內就趕到災害應變中心，去做一個災害救助的相關聯繫協
調工作」(A2)

以社會局來講，這是社會救助課的業務，課長接到消防局的通知之後，立即會轉通知局長
，局長隨後也會趕到消防局的災害防救中心去待命，而依法，消防局在成立災害應變中心
之前都會請示縣長，由縣長下命令。縣長也會立刻前往災害應變中心指揮救災，這次也不
例外。俟消防提出災害簡報後，縣長即指示各局室直接前往災害現場，並在災情較嚴重的
新莊市民安路「博士的家」成立前進指揮所。

「縣長在2點多來，…不知幾分我不知道，因為沒多久縣長和市長兩個人一起在這兒。」
(C1)

「有一個兵役局長用手機在跟XX講，要求軍方派2百名兵力來現場救災，這是第一個我
聽到的」(C1)

由於電信中斷，聯絡非常不易，倍增救災的困難。

「我們去的時候已經不是第一發生時間，因為那些救難車、救災隊伍已經進去了。我跟衛
生局的工作人員，她開車帶著我們，她在一路上就一直連絡救護車，我到那邊的時候，看
到一片亂，感覺很著急，因為我聯絡不到我的工作人員，所有手機都斷線。」(A1)
的確，到了淩晨四、五點各局室都還在聯絡工作人員。

「大概四點多，社會局這邊通知我要出勤。」(A6)

到了災難現場普遍感覺是一個「亂」字。

「比較深刻的是到了現場之後，一片淩亂，圍觀的民眾非常多，…整個感覺就是混亂成一
團。」(A4)

「民安國小那邊…整個現場很亂，不管衛生單位，還有我們社政單位進去，我覺得整個救
災模型還沒有建立，因為剛發生，所以現場很亂。」A5)

「其實我根本看不到現場，因為像菜市場，滿坑滿谷的人，你連車子走也走不進去，然後
交通也沒有管制，員警有指揮交通，可是沒有限制圍觀人群，所以亂七八糟的人一堆。然
後，我們擠進去，好像不到5點我就到現場，可是找不到任何我們的人，因為滿場都是人
。」(A6)

災民領袖也回憶道：

「這是有史以來第一次大地震，所以不管任何單位，真的應變措施能力都不夠，這一定要
值得檢討，以後不要有這種情形，包括救難隊、分局長，我也跟他們相罵，你們警方要來
救災，應該要帶工具來，既然什麼都沒有那你要救什麼災呢？第一個要大剪刀，因為我做
鐵窗的，第一個一定要帶這個，也要帶繩子、樓梯來，不然你要怎麼救災。…你連一個擴
音器都沒有帶，…。」(C1)

依縣政府的救災分工，現場搶救的職掌如下：
1.消防局：搶救人命、滅火。
2.工務局：調派大型救災機具、申請機具與人力支持、破壞阻礙救災之危險建築、危險
建物拆除、受災建物結構評估。
3.警察局：人員疏散、救災人員管訓、交通指揮、警戒區域管制、受困人員資料搜集、
災民後送交通指揮、罹難者身份確認、失蹤人口登記與協尋、現場抗爭處理、治安維護、
遺物管理。
4.社會局：災民緊急安置、慰問傷患、慰問罹難者家屬、確認傷亡名單、家屬悲傷輔導
、生活必需品募集與管理、徵募志工人力。
5.衛生局：急救、送醫、開設醫護站、動員醫療網(含心理衛生)、創傷壓力紓解。
6.教育局：開放學校作為避難與緊急安置場所、學童與教師創傷壓力紓解。
7.新聞室：新聞發佈、聯繫、成立新聞中心、安排媒體採訪、保存影像檔案。
8.秘書室：配置指揮中心，如帳蓬、桌椅、電話、傳真、電腦、影印機、文具、口糧、
飲水、背心、識別證、徵募救災物資與器材等。
9.民政局：戶籍比對、殯葬服務、公祭、動員村裏協助救災。
10.兵役局：動員部隊協助救災。
11.財政、主計單位：救災、慰問現金調度與核銷。

由於臺北縣的災情不若南投、台中嚴重，雖然有兩個災難現場，但是位於新莊中榮街的「
龍閣社區」房屋並未全倒，只是傾斜，且只有一位少女罹難，因此，縣政府將災害指揮中
心移到「博士的家」現場。如果像南投或台中的災害區域分散且嚴重，縣政府實無能力直
接接手現場救災的指揮權。而應由鄉鎮市長直接指揮各災難現場救災工作。事實上，救災
人員與機具都陸續到達，隔天，前進指揮中心也由林副縣長進駐，慌亂情形很快得到改善
。

(三)災民緊急安置
921地震發生後，災民立即被疏散到鄰近學校，博士的家的住戶先被安置在民安國小。當
天晚上，社會局協調新莊市公所及教育局，另辟6個臨時災民收容所：光華活動中心、四
維活動中心、後港活動中心、成德幼稚園、黃愚活動中心、中平國中，後來，發現有部份
居民屬於所謂的「受驚戶」，於一、兩天后陸續返家，為了節省人力，遂將「博士的家」
的災民集中在「光華活動中心」，「龍閣社區」災民集中于「黃愚活動中心」及中平國中
。總計安置災民最高人數時為238戶，1119人。

整個災民服務的過程中，慈濟功德會的人員讓人印象深刻，她們是最快趕到現場，而且裝
備齊全，這點連社會局都自歎弗如。

「我們的速度還沒有慈濟快，慈濟她們的救助站、煮東西的全部都已經到了。」(A1)

當社會局人員在早上6點多還在找地點設服務站時，慈濟的人員已經整備完成就位了。

「六點多，就找一塊穿堂，跟學校借些桌子，我們就在穿堂做服務。」A6)

「進去(民安國小)之後，找了很久才找到社會局設置的服務處，才剛開始做一些統計、聯
絡東西，但慈濟已將糧食、水、睡袋等東西準備齊全，很快。當時的感覺是他們很快，我
們需要他們的支援。」(A3)

設置臨時收容站是社會局的第一要務，但也非易事，首先要找地點，其次是收集災民資料
，準備民生物資、排班執勤、管理捐助物資等。

「我們第一個工作就是收容站，災民安排、然後民生物資…然後，趕快申請電話，很多的
電話進來，要捐東西。」(A1)

社會局借用民安國小的臨時服務中心，隨著9月21日晚6個緊急收容中心的設立，業務逐漸
轉向，屬於災民安置服務的工作直接由6個收容中心接手。民安國小的服務站也於隔日撤
離，整合入前進指揮所，使事權統一。

但是，新成立的收容中心也要費一番功夫，收容中心的督導回憶道：
「與XX督導一起去掃地、劃位等等，慈濟也一起過來。天有點黑時，災民開始進駐，就
登記、發日用品等，而這些東西也很快就有了。很晚的時候，縣長也來了，而縣長可能也
忙壞了，他希望我立刻報告狀況，但當時非常亂，也沒有經驗，那一天還不清楚房子如何
倒的，所以敍述不完整，也不知道死亡有多少人，縣長非常生氣，媒體也在拍，後來我想
想覺得很委屈，因為自己已經在盡力。縣長也感受到了，改口說帶我去看災民，最後說明
天還會再來，要對他做清楚的簡報。」(A3)

緊急收容中心的設置是為了暫時安置住家受損而不能居住的災民，原則上是以家庭為單位
。先劃好床位數，安排災民住進來，再以家庭為單位發放民生用品，以及安排三餐。同時
，為了避免閒雜人等趁火打劫，妨害救災，不得不進行出入管制。此外，廁所、盥洗室都
要準備好。對社會工作者來說，一個完整的緊急收容中心如何規劃，仍然是陌生的。

另一個收容中心的督導也有相同的反映：

「那時候被分配到黃愚活動中心，我就跟課長去活動中心看，收容站裏面要怎麼規劃，我
們都不知道，只知道一群人晚上要住進來。」(A7)

「第二天，不是縣長來，而是林副縣長來活動中心做了一些清楚的指示，他告訴我：『XX
妳不能亂，自己要先靜下來，需要什麼事情叫同仁去做，不要陷入忙亂中，找一個角落
坐下來看看，還有那些事情要做，怎麼做？』，後來副縣長再問我：『妳還需要什麼？』
於是，我帶副縣長一層一層地看，我覺得需要醫生、…警力配置、…律師、護士等。」
(A3)

不久，這些人都進駐到收容中心，還包括戶政人員。由於社會局人力不足，勞工局人員也
被徵調來支持，黃愚活動中心的工作就由勞工局接手，原先6個緊急收容中心在第3天之後
只剩下3個，集中在光華、黃愚兩活動中心與中平國中。

(四)醫療照護

緊急醫療網在921震災中發揮相當的效果。

「我們事先有做規劃，那裏有災難，119立刻到現場。所以，恩主公醫院、林口長庚醫院
、署立臺北醫院他們都已經到現場了，然後，我們就趕快把醫療站架設起來。」(A11)
「我們急著就趕快做傷亡統計啊、護送啊，然後，其實我們在路途上就已經在聯絡醫院了
，告訴他們說急診室要做好準備，也許會有傷亡送到。」 (A11)

「看那災難現場，看起來沒有辦法短期內處理得完，我們馬上開始排三班，每班都由一個
急診能力比較強的來帶。」(A11)

「在社會局設的收容中心，也分派醫院和衛生所去設醫療服務站。」(A11)

除了醫護人力介入之外，心理衛生人員也加入。

「還好因為我們的指揮官有這方面的經驗，最早注意到這個問題的人，第二天我們就接到
指揮官指示衛生局趕快調度心理衛生人員，那我們本身就有兩個心理衛生中心，還有精神
醫療網，…責任醫院八裏療養院，還有國軍北投醫院。…尤其國軍北投醫院首先承諾願意
組一團，除了社區精神科的醫師、兒童精神科醫師外，還有腦神經科、內外科的醫師到現
場去。」(A12)

「大部分都是要找人談話的，這個地方反而不需要專業的人員，他需要的是有人跟他談，
…收容所這些人能夠讓他盡情地去抒發、去講。」(A12)

在李維庭心理師(2000)的反省中也有相同的敍述。心理師所熟悉的「晤談室操作典範」，
在災難下，顯得格格不入。

指揮官請衛生局調來心理衛生人員後，目睹精神科醫師與心理師坐在社會局所代為安排的
位子上，沒有「患者」前來求助，即使收容站代為廣播招攬「患者」，也是無效。指揮官
要求他們「往診」，進行外展工作，去跟災民談，災民不會覺得自己有「精神病」或「心
理病」，只想找人談。這何嘗不是紓解，但是心理衛生工作人員突然不適應這種工作模式
。

另一個參與心理衛生工作的心理師，也認為
「所以感覺上，我們在那邊就只是陪在旁邊而已。」(A13)

災民收容中心的督導也發現
「不知道是中國人的適應能力太強，還是偽裝得夠好，並沒有看到很多個案。」(A3)

的確，災民關心的優先議題是房子怎麼辦？親人能生還嗎？貸款怎麼辦？以後的日子怎麼
過，而較不會馬上覺察到自己的壓力來自災後創傷。陪伴，其實是災後創傷紓解最好的方
法。不要期待災民會主動覺察到他們有心理治療的需求。

(五)殯葬服務
在921震災救援時，臺北縣立殯儀館仍然屬於社會局主管。殯儀館也設一個服務站。
「遺體送去時，家屬一個人跟去，我們的社工員就陪在身邊。接下來設靈堂，之後，找人
念經，…有基督徒，我們就請牧師，所以要依他們的宗教去找。」(A1)

家屬除了期待遺體能有完整的後事儀式外，還有擔心靈骨塔位元、骨灰罐、服務費等。殯
儀館就得協助家屬處理。首先，規定殯葬業者不可以單獨與家屬接洽生意，以免發生糾紛
。殯儀館主動要求業者配合。

「我們就告訴他們，臺灣發生了這麼大災難，你們願不願意付出，做一些功德？願一願意
回饋一下社會？」(A9)

「後來他們討論之後，就願意負責所有罹難者的後事，所以，這10家葬儀業者就進來了。
」(A9)

業者所提供的服務包括公祭費用、火化、塔位，甚至業者也去結合鮮花店，免費佈置靈堂
。葬儀業者的表現，讓在殯儀館工作的同仁很欣慰。

「這次業者的表現蠻值得讚揚的，因為業者本身的素質參差不齊，以這次的表現我蠻肯定
他們的，因為其他縣市有傳出黑道介入，但我們都沒有。」(A10)

由於葬儀業者的協助，在感恩晚會上，由縣長頒發感謝狀給他們。葬儀業者從來就沒機會
接受縣政府獎牌。

「他們也覺得，這樣做該受到尊重 ； 媒體也加以報導，業者也覺得蠻光榮的。」(A9)

除了殯葬儀式外，殯儀館也有心理治療師前去協助，由八里療養院設一個服務台，家屬悲
傷輔導的分工是先由社工接觸案家，篩選較嚴重的個案給心理師接手：

「第一次先是社工員做訪談，看如何協助，碰到家屬情緒比較激動的，就轉介給心理衛生
單位。…或者家屬一來就嚎啕大哭的，他們就會主動去接觸。」(A9)

(六)便民措施
災難管理的能力具體展現的指標之一是內部的統整與行政機制的彈性調整。之所以稱為危
機就是慣常的因應能力無法解決面對的壓力事件，如果政府救災系統在救災期間仍然無法
彈性調整慣常行政程式的作業要求，必然增加困擾，例如健保卡、身分證、採購程式、申
請表，甚至申請國民住宅的資格要件與程式，若不彈性處理，政府與民間的信賴關係必無
法建立，而信任是減緩災後創傷與重建非常重要的因素。

「在霧峰……災民告訴我們，他填了七、八張的資料，可是任何的錢都沒領到，然後他問
我說，聽說門牌號碼要照相，我門牌號碼都壓扁了，我不知道怎麼辦。……還有社會救助
裏面的財產損失…說是報稅的時候…災害損失要照片，聽說冰箱也要照相，電視也要照相
，那些都壓扁了，不知道要怎麼辦。中部的災民大家都不知道資訊，就焦慮、彷徨、等待
。」（A1）

災難期間，行政程式的僵化絕對會延宕復原的能量建立（capacity building），被地震
嚇到了，再被行政繁雜的程式困住，災民的災後創傷是累加的，甚至會把天然災害也歸咎
到人為的疏失。

「我們是主動全部做到家，…按照傳統的社會救助，災民要造冊、要簽名蓋章，確認後鄉
公所就送到縣政府，縣政府才簽報共需多少錢，財主單位通過後，才撥錢，財主要等中央
錢下來了才撥給公所，公所才發給災民，中部就是這樣做，我們臺北縣不是，社會局長寫
一個借條，7千多萬，林副縣長背書蓋章，我們財主都通融。居民知道中央政府說可以領
多少錢，你沒給他錢，他是不會走的。」（A1）

災民知道他們的權益，政府如果宣佈了慰助金發放標準，或其他優惠措施，卻礙于行政程
式而延遲給付，良法美意絕對會大打折扣，甚至產生負面效果，所以，沒有配套的簡政便
民措施，口頭服務可能引來反感，徒增救災的困難。

「健保也給一個方便，即使沒有健保卡，我們也都跟他（健保局）協調好，就是依我們實
際上登記的來給他們給付。」（A11）

不只健保卡如此，最具關鍵的是身分證明的簡便化。

「受災戶在半夜中驚嚇地沖出，什麼都沒有帶，總會要用到這些資料，可能要戶政的資料
，例如身分證、謄本、印鑒，於是我們主動派人到收容中心，然後做文宣，當場受理這些
東西。」（A18）

「回龍有一個照相館的老闆，他本來想南下救災，他說願意來這邊幫忙災民拍照。……然
後輔大攝影社知道了，也主動參與。」（A18）

「我們不會有行政機關腐化、僵化等情況」（A18）

災後一點點貼心的服務效果會很大，反之，一絲不在意，誤解會很深。救災團隊的忙亂可
以理解，但是災民的脆弱可想而知。再沒有辦法立即恢復災民往常的生活狀態下，更是需
要從簡政便民著手，這就是救災的誠意表現，誠意可以感動很多人。

(七)資源募集與管理
在921的震災當時，雖然臺灣經濟發展已露疲態，但是，還是募到289億多捐款，至於物資
更是不計其數。臺北縣政府募到2億8802萬5314元，新莊市公所募得9千747萬461元，這些
款項陸續進來。在緊急救援階段，就應將捐款專戶公佈，好讓民眾捐贈。真正的基金管理
在後頭。倒是，募集的物資在這個時候最重要的工作是分配與管理。源源不絕的愛心令人
感動，如何善用這些物資很重要。

並不是所有捐贈物資的人都考慮到災民的需求，有時反而成了救災的負擔。

「之後，看到救災的物資陸陸續續的來，也看到一些現象蠻感慨的，……有一些物資不是
很適合用，……要考慮受贈者的需求，……要把拿出來的東西稍微整理一下，而不是趁機
會把家裏不要的東西像資源回收站這樣丟出來。」（A4）

的確太舊的衣物、過期的食物，不合用的鍋瓢碗盤都出籠，搞得工作人員手忙腳亂，拒絕
他們的善意，也會招來一頓白眼。接著麻煩的事是如何分配物資，有些社團志工搶著要發
放物資，那是很有成就感的工作，能見度最高，還可以拍照留念。因此，就造成物資發放
處亂成一團，大家都在搶有利的位置擺攤設位，以便發放物資。

「我們就幫他們做一個整合，譬如早餐佛光會負責發放，另一個團體就負責發午餐便當。
棉被就請誰去捐募發放，日常用品由法鼓山來負責發放。」（A7）

從此，秩序才大有改善，物資的來源也比較不重複。便當處理也是學問，慈濟提供素食便
當，有些救災工作人員吃不慣，因為救災工作是長時間，勞心勞力的密集工作，因此，調
度便當也成為重頭戲，救災人員要便當，災民也要便當，一天消耗的便當高達上千個。慈
濟準備素食便當，新莊市公所也準備便當，縣政府也提供便當，重複發放實在可惜。

「我就跟他們說原則上由社會局來調度，便當統一由新莊市公所負責，那一天開始就資源
整合，每天調查阿兵哥要吃多少個，消防局的人要幾個，警察局要吃多少，是葷的，還是
素的。」（A6）

「很多救災物資都不是民眾想像得到的，或是家裏有的，一定要臨時去找特定廠商調。例
如，睡袋、毯子、盥洗用具、電池、口罩、大型機具等。」(A6)

但是，有些觀念的不一致，會使救災物資的管理出現倫理的爭議。

「我當社工員這麼久，我覺得這不合理，人家指名要給這邊，你沒經過他同意，我全部把
它載到南部了，雖然也是用在災民身上，可是以我們站的角度，覺得這有違誠信原則。」
（A6）

同樣的事件，在地的市民代表也是持這種看法。

「這些東西是要捐給博士的家的災民的，所以新莊市公所有權幫這些災民來處理這些。」
（A3）

結果就將物資集中到光華活動中心三樓會議室鎖起來，造成領取的不便，也使部分物資過
期浪費掉。

「那時候我堅持很多人來這邊捐東西並不只是要捐給博士的家，……而應是要捐給921震
災，你只要運用得當，我不會有意見。」（A3）

為了物資分配與運用的倫理問題，縣府社會局與新莊市公所幾乎拍案相向。最後，基於救
災物資的效用、假定捐贈者的普遍善意，以及避免資源浪費，前進指揮官裁示將多餘物資
儘快轉運南投、台中災區，以救援更多人。

災民中也有貪小便宜的，這應是不安全的反應，造成物資管理某種程度的困擾。
「她們有的就是在那裏挑衣服要名牌的，就這樣一件一件翻，奶粉就會多拿兩罐，還有什
麼的也會多拿，災民失去理智了。」（C3）

制止災民多拿會被罵成不關心他們，別的災民也會指責前面的拿那麼多，後面的怎麼辦，
真是應驗了好人難做。

「所以就變成發多也被罵，發少也被罵，怎麼做都不對。」（C3）

小心翼翼地將就災物資分配出去，也是救災過程中不可輕忽的工作。事實上，救災現場不
難發現災民領了物資之後不久，又回來排隊再領的情事，工作人員如果不借機給予救災倫
理的教育，這種事情會繼續發生；但是，一旦工作人員道破這種「小貪」，也會被質問「
東西又不是你家的，你管什麼管！」還好，這畢竟不是大多數人的行徑。或許請災民代表
加入自我服務的行列，既可以扮演公正分配的角色，又可進行災民的自我教育。

(八)學童就學安排與輔導
兒童是災難中最脆弱的一群。穩定兒童也是幫助家庭展現更多的自助能量，父母為了照顧
受到驚嚇的兒童，必然無多餘力量投入災害重建工作。因此，臺北縣政府教育局在接到前
線指揮官的指令後，即將當時的13位學校社工者集中到災區鄰近的新莊國中，加入學童就
學安排與輔導的工作。

「其實教育單位從來沒有這個經驗，所以我們一時也手忙腳亂，且通常的處理在縣政府以
往的工作，大部分都是社政單位在處理，教育單位很少作第一線，那因為我們在88年度，
剛好有一批學校社工，也在林副縣長的統籌指揮下，因為他的專業度非常夠，所以他也是
直接指揮、指導我們，進入新莊地區救災。」（A14）

學校社工要介入救災，也不是那麼順暢，一來是沒經驗，二來是對災區不熟悉。

「那時候我們還沒跟學校建立很好的關係，因為我們在進到新莊之前，跟這些學校完全不
熟悉，這個團隊平均年齡很低，所以進到學校裏頭，學校其實有些懷疑，就說你們到底有
沒有能力來處理問題，所以他們對我們並不是那麼信任。」（A15）

再者，教育局在領導學校社工與輔導系統的協同工作上也沒有太多經驗，於是，就出現了
指揮上的短暫混亂。

「副局長說我們這個部分全部交還給學校跟青少年輔導團來做，然後希望我們去做外縣市
來臺北縣寄讀那個心理輔導的部分。」（A15）

原先學校社工被指派去進行災區學童中高創傷經驗的學童心理輔導，以及協助醫院、緊急
收容中心的學童返校就讀計畫，而外縣市北遷就讀的學童及非災區學童的災後創傷紓解則
由學校輔導體系來處理，理由是青少年輔導團分散全縣各地，就近介入各區學校較快速。
「當下又做了180度的轉變，回到原點，到後來情況就是教育局給我們的資訊是你們這個
團隊要做什麼，你們自己處理，自己決定不要問我，那時候，我會覺得周圍給我的壓力非
常大。」（A15）

這種短暫的混亂之所以會發生，一方面是因學校不熟悉社工，不敢把自己的案例交給學校
社工，所以希望他們去協助北遷學生。問題是，北遷學童上千人散落各校，單憑13位學校
社工，那能服務得了。何況北遷學童融入班級後，學校才是輔導的主力，而不該是非駐在
地的學校社工，尤其是學校社工都不是駐站在國小。讓這群學校社工去處理特殊案例，也
就是所謂的第三級輔導。才不致影響青少年輔導團的正常功能運作。這其實是救災中專業
的危機管理。學校不熟悉學校社工而要求教育局做上述的再安排。

於是，學校社工就以高危險群為服務物件，特別是那些位元在博士的家與龍閣社區學校受
害的學童，以及罹難學童的同班同學與好友。由學校社工協助輔導老師篩選高危險個案，
並提供密集的災後心理重建。

「後來就是請學校輔導室能夠做這部分的篩選，我們把人力跟所有時間放在高危險群的孩
子的輔導。」（A15）

對於收容中心的學童，如果不請他們回到學校，會是救災現場的阻力，但是家長一來對子
女離開身邊不放心，二來因為沒有書包與制服，不敢上學。

「當下教育局跟我們說請家長不管孩子有沒有制服，有沒有書包，都請他們回學校上課沒
問題。」（A15）

另外，醫院也有一些學童受傷住院，學校社工也被指派去協助。

「有一次，我們發現很多孩子沒有去學校上課，但是他們不是死亡，而是受傷住院，所以
我們就去醫院看，……我們去跟社服室聯絡，請他們給我們病房的名單，……有些孩子是
父母死亡或一方死亡，有些是父母親身受重傷，家裏沒有替代人力照顧孩子，……這些孩
子明顯會出現創傷症候群的反應。」（A15）

在協助學童的經驗中，發現老師也是受害者。

「另外我們去國中小做班級輔導，因為很多老師本身就有創傷經驗，後來我們焦點就放在
老師上。」（A15）

臺北縣承接了外縣市轉學依親的學童，除了由青少年輔導團做全縣的訪視外，也提供各種
關懷服務。

「臺北縣做的最周到，包括學童輔導，我們到後面甚至把所有學校通報的主任都找來，和
他們講問題的嚴重性，與如何處理，如何尋找資源，另一個部分是滿一年後，我們還辦了
大家一起的聚會，做一些輔導的工作，比如希望樹，還找了經費給他們紅包，請他們吃飯
，然後大家聚在一起，相同生命經驗的孩子，在一起大家一起支持。」（A14）

立即而全面的介入學校學童與教師的災後創傷輔導是921震災中臺北縣救災的特色之一，
由開始的生疏到提供全套服務，讓教育局的同仁深深感受到「要去教育我們的教育同仁，
要去重視孩子的心理層面的問題」（A14）。教育局在921震災救援中不只是扮演匯整數據
的工作，而且在前線救災工作中沒有缺席。

小結

從回溯訪問資料中可以發現，對救災人員與災民來說，未預期到九二一震災的受害嚴重程
度，以及不熟悉救災進程，造成救災初期的慌亂，直到第二、三天，前進指揮中心事權統
一後才較有系統。緊急醫療救援、災民安置、殯葬服務、資源管理、學童輔導、便民措施
、資訊流通等相繼上軌道。

從量化資料中，我們發現，災民在地震發生初期所需求的協助，其中有幾項被滿足的程度
較高者如下：(1)有人來安慰（61.7﹪），(2)聯絡親屬（報平安）（60.0﹪），(3)收驚
或上教堂、廟宇拜拜（56.8﹪），(4)就醫（55.2﹪），(5)緊急收容的住所安排（48.8﹪
）。

而問到誰協助了這些需求的滿足，從資料中可看出政府或民間的分工非常清楚：
1.政府部門：就醫（63.6﹪）、緊急收容的住所安排（61.8﹪）、金錢補助（60.6 ﹪
）、心理輔導（47.2﹪）。
2.民間部門：收驚（82.4﹪）、聯絡親屬（58.0﹪）、基本生活物資提供（53.7 ﹪）
、有人幫忙照顧孩子（52.6﹪）、有人來安慰（50.0﹪）。

從前述的災民需求與此處臚列出來的需求滿足排序來看，上述緊急救援的工作除了搶救財
物、金錢補助、提供基本生活物資三項需求較高者未被滿足外，其餘大致都獲得滿足，不
論來自政府或民間。有趣的是，這三項都是物質面的。房子倒了、財物被火燒焦了、或是
壓壞了，要搶救的確很困難。金錢補助本來就很難令災民完全滿意，何況有些補助是在重
建期間才發放下去。至於基本生活物資提供，其實是不匱乏的只是不合意罷了。一位受訪
的工作人員回憶道：「我覺得有些受災戶蠻挑的，挑好的吃，……很多大眾捐贈的物品，
就飲料來說，他們還挑牌子。」（A18）這種現象有如李威儀（1995）引述日本神戶大地
震救災的反省，其中一項是「都市人苟安與趨喜避憂的心理」，情況非常類似。事實上，
災難的緊急救援階段是很難充份滿足物質生活的期待。社會服務工作人員能先提供受害者
的醫療、居住、心理壓力寬解、生活必需品需求、子女照顧等就能獲得受害者較高的肯定
。

二、 短期安置

災難現場進入封閉與清除的同時，也是災後重建的開始。然而，由於資源的差異、受災範
圍的大小，以及救災的理念不同，會使災後重建的速度與進展有所差異。例如，臺北市可
以把東興大樓的受災戶緊急安置在凱悅大飯店，因為臺北市的受災戶較少，資源較豐富所
致。

臺北縣的災後重建再劃分為兩階段，除與其緊急安置場所有關外，也與無法立即找到足夠
的安置住宅有關。說實在的，除非能立即找到足夠的住宅，否則，過渡時期是必要的。先
讓災民遷離緊急收容中心，進駐到短期安置中心，再思長期安置規劃，就成為臺北縣921
震災重建的基調。

量化資料顯示在地震發生後到半年間，災民最需要的服務專案依序如下：
(1)各項政府或民間補助、慰問金的申請(57.1%)，(2)購買國宅(52.7%)，(3)房屋全倒、
半倒鑒定(49.5%)，(4)財物損失鑒定與補償(46.2%)，(5)危險房屋拆除(42.9%)。
在這個時期，前進指揮中心已撤離，重建指揮工作歸建到縣府。但是，在緊急安置尚未期
滿前，短期安置的規劃已悄悄在進行中。

(一)過渡居住安排
當聽到臺北市的災民被安置到凱悅大飯店時，臺北縣的災民確實也會心動，這都會帶給救
災人員的壓力。理論上，是可把災民暫時安置在青年旅館、平價旅店、訓練中心、宿舍、
組合屋等暫時居住場所，但是，不宜將災民安置在高級大飯店。因此，臺北縣沒學臺北市
那樣做。

「災民看到臺北市的人去住凱悅飯店，他們也會要求啊，當初林副縣長就下了決定說，我
們一定不要這樣做。其實我認為說這個決策也是對的啊！回歸現實比較要緊啦，你凱悅能
住幾天？」（A2）

事實上，在緊急安置的初期，縣府已在尋找可短期安置的場所，例如，請建設局調查臺北
縣的中低價位旅館的容納量，建設局回復是鄰近災區的旅館床位無法容納所有臺北縣的受
災戶，而且散落各地，不易聯繫。可見，臺北縣救災資源相對短缺。也有人好意提供贍養
院作為安置場所。

「當時林口那邊有一個同事的妹妹開的贍養院，當時剛開，裏面是空的，都是很高級的套
房，我也建議楊局長，當時考慮到床位不夠，你讓一些人住進去，……公平原則，所以當
時並沒有利用那個機構。」（A12）

為何要急著找過渡居住的場所呢？因為緊急收容中心生活既不方便，也無隱私權。

「很多災民覺得說，在這裏不管是政府或各界提供三餐、吃住、其實在收容站有點不方便
，因為大家都睡在地上嘛，我們是有分男一邊，女一邊，可是睡在那邊，其實是公共空間
，比較沒有隱私。」（A5）

問題還不只在隱私與生活不便，尤其是公共衛生的問題接踵而至。

「我比較深刻的是，有一天林副縣長就在問說有沒有人感冒，那時，我們就發現有些小朋
友已經在生病了，那時候副縣長跟我們講說，這樣的收容站不可能永遠住在這裏。……副
縣長指示我們局長，這個階段緊急收容站必須要結束，要安排一些比較短、中期的安置地
方。」（A7）

「部隊多餘的房間不是很多，我們要再check一下，因為有些家庭，他們不願意分開住，
他們要和家人在一起，就比較麻煩，因為有男有女；還有要收容那麼多人比較不容易，所
以那時比較難找。」（A21）

終於協調出區位上較接近災區的泰山與新莊交界處的飛彈指揮部，以及原來的泰山憲兵訓
練中心，而且軍方也願意配合先將軍官的宿舍讓給家庭使用。然而，即使找到過渡住宿的
地方，也不保證災民樂於配合。當轉進到營區的消息傳出後，災民的反彈聲音就出來了。
「阿兵哥住在部隊理，我們這些老百姓有沒有安全感的顧慮？」（A7）

「我們裏面有很多小姐，進去裏面會不會被阿兵哥怎麼樣？」（A7）

「住在部隊裏面那個環境一定很糟糕，房舍一定很破舊，他們不要搬進去，那我們家的神
主牌如果要搬，能不能搬進去？」（A7）

「軍隊會不會管很嚴？」（A21）

最傳神的經驗是一位緊急醫療站的護士借機遞了一張紙給林副縣長，上面寫著：

「副縣長：我這幾天親眼看到你為我的鄉親所付出的努力，很感激。但是，拜託你不要把
他們送到軍營，好不好，那樣很不人道，如果你一定要那樣做，我會恨你！ 唐××敬上
。」

副縣長告訴她，這樣做是為了鄉親好，希望她能諒解，因為已經有3個以上災民感冒病倒
了，何況，我們會安排比住在活動中心更好的生活條件。災民當然不會輕易地接受轉進軍
營的安置，對軍營刻板化的印象是原因之一；第二個原因是擔心撤守現場後得不到應有的
權益保障，如搶救人、搶救財物、爭取補償等；不過，另一個關鍵因素是國宅。

「有一個市民代表，她也來給我們關心，……說五股員工住宅在尤清縣長任內就蓋好了，
就閑在那邊，她就說在這邊住在活動中心，擔心可能會產生一些疾病……」（C2）

於是，災民就貼了一張大字報寫著：

「我們要國宅，不要軍營。」（C1）

其實，五股員工住宅並非閑在那裏，已有部分售出，還剩194戶。而且五股員工住宅並非
營建署興建的國民住宅，而是經濟部主管的五股工業區員工住宅，非當地員工不能申購。
照原定計劃，申購國宅是長期的安置工作，俟進入短期安置後，即可進行國宅安置的規劃
。理由是國宅非縣政府能決定，而且要有一般申購程式的期間，非三、五天能搞定。災民
既已提出作為條件，只好加速完成國宅安置的規劃。其細節容後再述。

國宅的問題暫時獲得承諾，還是不能完全說服災民轉進軍營，於是，溝通與說服就成了關
鍵。說服自救會的志工成為第一要務，因為她們比縣府的社工人員更能取得災民信賴。志
工起先還是半信半疑，她們也必須為災民的利益宣導。「眼見為憑」就成為說服自救會志
工的利器，先請自救會志工到軍營去實地瞭解，看縣府如何貼心的安排，不只軍官宿舍讓
出，出入證明的安排，還請軍隊找大專兵來為災民兒童做課輔，以及準備交通車來接送災
民到博士的家現場和學校。志工代表就被這種誠意感動了。

「我就和楊局長、林副縣長他們一個扮道士，一個扮乩童，我們跟他們假裝不認識，我們
跟他們說不然帶我們去看看好了，那時也沒人要去，我跟楊局長她們幾個去，丘引也有去
，去看覺得不錯，回來就跟他們說，所以他們後來又去看，就決定搬過去，那個地方很大
，然後又不用擔心什麼，煮飯有阿兵哥在煮，又有洗衣機、電視，要什麼有什麼，上班上
課有車可以接送，晚上又有人教小孩功課，大家看了都很高興，最後，還有人不想搬出來
呢！」（C3）

一方面善用社區組織的技巧，先說服災民自救會的志工，再擴大到女性災民，因為女性災
民對子女上學與課後輔導較在乎，這些也要請軍方大力協助，配合演出。

「我們那時候真正的感覺是軍方很配合，之後就會碰到中秋節，阿兵哥還自發性的，跟她
們烤肉，那時候，我們覺得蠻安心的。」(A7)

約莫一周，緊急收容中心全部關閉，災民進住兩個營區。其實，在決定是要移往軍營的同
時，日本神戶大地震發生地的兵庫縣也派代表到前進指揮中心探望，並決定捐贈組合屋給
臺北縣，指揮中心請他們直接捐給台中縣與南投縣。當時，指揮中心已下定決心，不讓災
民留在短期安置住宅太久。如災難救援理論所述，臨時的情況維持越久，社會暨心理復原
的速度越慢。

(二)配售國宅
9月24日，縣政府國宅局接到縣長命令，配合臨時安置的作業，擬定「九二一震災臺北縣
住宅全毀之受災戶承購國民住宅作業要點」，並報內政部核定，俟核定後執行。速度之快
，非其他縣市所能比擬。預定釋放出去的國宅包括五股工業區員工住宅194戶、三重環南
國宅32戶、林口國宅社區一樓店鋪住宅64戶。自備款10萬元，即可簽訂買賣契約、貸款契
約、處理進住手續；餘價款處理住宅貸款，採用「國民住宅貸款」或「中央銀行提撥郵政
儲金轉存款一千億處理九二一大地震災區民眾重建專案融資貸款」均可。自備款可從受災
戶慰助金中扣除。

「國民住宅是用國宅基金蓋的，必須由內政部核定。一核定，我們所有的配售作業就按照
標準程式，都很順利，包括承購意願調查、承購人的申請、接受他們的申請，經過抽籤，
包括看屋、搬來進住，這中間我們都有標準程式，相當順利。」(A16)
內政部核定的過程中也不儘然順利。

「其實在第一時間點，我們就決定要配售國宅給他們，包括五股員工住宅、國宅，那中央
一直不同意，說你這個臺北縣的國宅不能只配售給臺北縣的受災戶，那後來就統一開放給
所有的受災戶，…因為五股勞工住宅不是國宅，所以是縣政府核定，直接配售給臺北縣的
受災戶。」(A16)

五股員工住宅從9月25日起開始登記，9月29日截止。新店中正乙區與三重環南國宅則從10
月中旬受理申請，同年11月底，有180戶處理交屋進住，第一批是89年3月就全部進住完畢
，而林口國宅因為是一樓店鋪較貴，沒有納入配售。國宅在配售的過程中也非全無阻力。
「國宅配售給受災戶，國宅的等候戶也有意見，…他們抗議的理由是，我等候戶從當初登
記到現在都沒有房子，他們921受災戶是921地震後才沒有房子，他們沒有房子馬上就配售
國宅給他們，還打七折，那我們等候戶等了老半天，…結果現在也沒有配售到房子。」
(A16)

政府動用緊急處分權來介入資源重分配，對等候戶的確較不利，但是，受災戶是受損害，
等候戶是未得到，而兩相權衡之下，讓受災戶先分配並無不妥。只是，國宅是不是真的由
原先的財產所有人居住，倒是可以爭論。

「我們也曉得受災戶很多都不是真正受災的災民自己來住，因為他們有許多的子弟都在臺
北就學就業，藉這個機會就可以分配到一個住宅單位，而且他的小孩子原先是跟人家租房
子的，現在馬上就可以不用，就可以搬進去住，…因為實際上有些，包括台中、南投這些
災民，你說叫他整個放棄那邊，移到臺北來住，不可能，我們也曉得。」(A16)

這些由受災戶依法購置，但卻由其子女居住的房子，的確成為往後的話柄。事實上，不到
3年，已有部分承購戶將所配售的國宅轉手賣掉，賺到差價。不過，國宅既依法配售，就
不能規定由誰來住，也不能限制人家永遠不能賣，政府也只能不斷向民眾解釋清楚。

(三)慰助金發放
發放慰助金也是九二一震災救援工作中爭議不斷的議題。其中最受批評的是死亡慰助金的
不斷調高。

「開始依天然災害辦法是死亡20萬，後來有人就講50萬，後來又增加到100萬，那這等於
是用嘴巴講出來，就要變成一種法令在做。」(B2)

這種不依社會救助法來行事的作法，有選舉買票之嫌。對災民來說越多補償越好，但是公
平性受到質疑，對未來的社會救助業務的執行是不利的。何況說，不只政府的慰助金，民
間團體、捐款都有重複發放慰助金的可能。

「還有一些慈善團體，…他們會跟我們要一些災民的名單，他們要給2千或3千的現金補助
，我們的立場是希望資源能夠整合，而不是說你今天高興發多少，那當然對災民來說，也
許是他們有這個需求，可是我覺得資源沒有經過整合的話那是個浪費。」(A4)

「臺北縣這邊的災民該算比較幸運，因為像民間團體捐款我們全倒一戶就給他30萬，那加
上他當初倒的時候有20萬的救助金，等於一戶至少可以拿到80萬左右。」(B2)

事實上，依臺北縣政府的資料顯示，921受災戶所領到的款項有以下幾項：
1.慰助金：死亡每人100萬，重傷20萬，全倒戶20萬、半倒戶10萬。
2.房租租金每人每月3000元，核發12個月，未於一年內購屋，而等待重建者，再發每戶
每月最高1萬元補助。
3.醫療復健者每人每年10萬元，預計發5年。
4.重建家園全倒者每戶30萬，半倒戶10萬。
5.生活扶助針對所得偏低者(1.5倍)每戶20萬元，1.5倍到2.5倍者，每戶10萬元。
6.春節慰問金每戶1萬。
7.重建行政補助每戶1萬，集合住宅最高100萬元。
8.重建費用補助全倒每戶4萬，半倒戶每戶2萬。
9.失依兒童、少年教育信託基金，至學業完成為止。
10.身心障礙者、老人照顧費用。

以上數目的補助遠遠超過日本神戶大地震的受災戶補助。其中有關房屋補助與全倒戶、半
倒戶的補助屢受質疑。房客可領全倒或半倒的補助，因為他是現住戶，損害的是他；但是
，房東說房子、設備都是他的，真正的受災戶。其實，比較合理的作法應是房屋補助歸屬
房東，房租補助歸屬房客，房東是房舍財產損害，房客是生活必需品受損，兩者應有輕重
之分。為了平息紛爭，只好個別處理。

房客與房東的紛爭可以用理性來處理，家人爭財產的糾紛對社會工作者來說，才是傷感情
。

「你們去講清楚，不管誰領，你們都要告訴我誰要領，然後他們就去外面討論，美其名是
討論，實際上是吵架，吵完架雙方都堅持他要領，那我沒辦法，我只能說，雙方都堅持要
領，那我只能給娘家的媽媽。」(A9)

依法的確是子女第一優先，再來是父母，第三才是兄弟姊妹，因為死亡的配偶，沒有子女
。男方家長以為媳婦嫁給我們就是我們領慰助金。為了100萬雙方親家在殯儀館吵得不可
開交，連記者都看不過去。

(四)壓力紓解
救災人員的創傷壓力(traumatic stress) 可能持續好幾天、幾周，甚至幾年，通常越快
處理越好(Mitchell & Bray, 1990; Bell, 1995)。危急事件壓力紓解(critical
incident stress debriefing, CISD) (Mitchell, 1983) 或是創傷事件紓解(traumatic
event debriefing, TED) (Bell, 1995) 都是必要盡速介入的。所謂紓解(debriefing)，
相對於簡報(briefing)，是指飛行員、戰鬥員或救災人員出任務前由上級給予任務的簡報
，俟任務完成後返回基地回報，以示責任完成，壓力減除的意思，有接受詢問，說明清楚
，卸下壓力的意涵。救災人員也會有災後創傷，其壓力來源一方面來自救災工作的繁重；
二方面來自家庭壓力。

「我們幾乎每天被調到現場去支持，其實我那時候我家裏的人，也是有小孩，我們也是會
擔心我們家裏有沒有這樣的問題，還有早出晚歸…，那家裏的三餐怎麼辦，還有中秋節，
我們家裏也要過節，可是我們不能回去過節。」(A7)

「第一是擔心我自己的家人，第二是大自然怎麼會這麼無情；第三是這麼努力還會受到這
麼多壓力。」(A3)

會有來自家人的壓力的救災人員通常是女性，子女年紀小，或是家中有老人需要照顧，再
加上丈夫也忙著工作的，一方面要擔心家人，另方面怕工作做不好，的確不好受，協助救
災人員安排輪班以利兼顧家庭照顧是必要的工作，Shahar(1993)也指出輪值的重要性。救
災工作的壓力一部份來自做不好及不好做。

「我大概只是嫌自己做的太少。」(A8)

「慘了，經過統計名冊一對出來，哇！還有這麼多人在裏面，那時候心都涼了一半，想想
過了第三天應該挖出來都是死人，如果挖出來有活人那就會很高興，所以一定會有壓力。
」(A22)

「其實，他們進去我比較擔心的就是再度的一個傷害，也許會有再倒塌，所以他們也是冒
著生命危險進去救，那救出來的，有一些都已經…，經過那麼多天都已經有屍臭…或是怎
麼樣，感覺有一些年輕的阿兵哥，他們都已經有那種精神需要做的壓力紓解，因為他們都
那麼年輕，然後要去接觸這些東西，…出現一些點點心理上的症狀。」(A11)

的確，比較資深的救災人員抗壓性比較高。此外，救災的不確定性越高，壓力也越大，反
之，亦然。

「因為是老江湖了，還好了，沒什麼，就是要救人，沒有其他想法。」(A21)

「我們同事都說我抗壓性很強…，我記得有一次縣長還問我你怎麼還笑得出來，我說那不
笑要怎麼辦，當然壓力很大啊！…我覺得我看到我在做事情，如果坐在那邊慌亂，不知道
怎麼辦，那個時候我才會有壓力，那我覺得我們的步調很快，林副縣長在指揮，都知道下
一步要做什麼，而且蠻有節奏感的。」(A1)

救災人員的壓力呈現在身體上、心理上，以及行為上的反應。

「有啊！那時候瘦了幾公斤，…三、四個月就好了。」(A2)

「我覺得我對生活充滿了不確定感，我會覺得我不知道為了什麼目標而活。像我的袋子都
準備著，緊急袋裏面小孩子的一些禦寒衣褲、牙膏牙刷，還有我的提款卡，一些重要的東
西、一個小槌子、手機、乾糧、手電筒。…我覺得這樣的壓力一直都在，甚至我把我的壓
力給我的孩子，所以我的孩子一直持續一個月，不敢到他的房間睡覺。」(A3)

也有些救災人員直接把壓力表現在同事關係上。

「一個收容所的督導已經被幾百個災民煩到快失控了，這個時候醫療人員進來跟他商量，
他的反應就很強烈，很不客氣，當時我的感受也很不好，我是來幫你的，為何你對我大吼
又大叫，好像叫我不要管了，…他不知道這個時候醫護人員來的時候是帶資源給他，…所
以，一個專業工作者隨時要注意自己的情緒調適，尤其是這麼大的災難，失控是可以理解
的，但是失控會讓我們的工作效率降低。」(A12)

由於覺察到救災人員的在職創傷壓力已出現，指揮官立刻將網路上一些有關PTSD的文章，
以及壓力紓解的文獻匯整，印發給國軍救災部隊，要求他們回營後立即為官兵進行壓力紓
解的工作。同時，要求縣政府所有救災人員均接受壓力紓解的方案。軍方也委託一些國軍
醫院進行一系列的壓力紓解工作。

過去，救災人員不重視心理問題，是造成災難救援工作缺乏心理相關經驗的原因之一。
「體制上救災是由消防單位主控，消防單位認為滅火跟救人是最重要的，搶救出來活下去
心理問題是其次，…他們不認為心理問題是問題，活都活下來了，還有什麼心理問題。」
(A12)

這一次，臺北縣的救災把救命、慰助、災難創傷紓解、社區重建等面向都兼顧了。讓一些
非社會工作領域的救災人員感受到不一樣的經驗。

「林老師透過大批的社工員，災民的心理諮商這些工作，做的還不錯。」(A20)

「尤其林副縣長在這邊，他還有一個，就是他不只救災完，還有災民的心理輔導做得非常
好。」(A21)

「有關心理衛生輔導的部分，我們另外那邊有處理。」(A11)

「我們至少還是可以在最短的時間就去關照到他內心的狀況，給他心裏的支持。」(A14)

921的震災救援經驗讓臺北縣的救災團隊體認到救災其實是包含生命、財產、心理、社會
的全人救援工作。

小結

臺北縣的921震災短期安置計畫在一個月內就完成階段性任務，於10月底購買五股勞工住
宅者均已遷入，不願購買住宅者，自行租屋等待重建後回原地居住。從訪談中發現災難發
生後應盡可能縮短災民留在災害現場與緊急安置場所的時間，然而，過渡居住的安排牽涉
到災民對長期居住、社會救助、損害補償等配套措施的期待。能將完整的居住計畫及補償
辦法提出與災民溝通，是進行過渡居住安排很重要的基礎。

在這段期間內災民需求被滿足的比率排序如下：房屋全倒半倒鑒定(71.6%)、購買國宅
(62.5%)、危險房屋拆除(58.0%)、醫療複健(50.0%)、短期安置(43.9%)。而這些工作，主
要由政府來承擔。民間部門協助的工作主要是老人、兒童照顧與遺體安葬。而其中較未被
滿足的需求是各項政府或民間補助款項的申請(52.3%)，可見慰助金發放是一件多麼難達
到令人滿意的工作。

三、災後重建

由於過渡服務(transitional services)的期間很短，主要的工作內容都在為穩定服務
(stabilization services)作準備。所謂穩定服務即是長期的社會、心理、經濟的重建，
包括住宅、就業、教育、家庭關係、社區重建、健康、法律權益的保障、心理複健等。
依量化資料顯示，受災戶在這個階段優先需求被滿足的依序是：相關補助(47.3%)、房屋
重建(46.7%)、打房屋賠償官司(39.6%)。顯然，災民的需求強度已經比起前兩個階段弱很
多。主因是大多數全倒戶已在災後6個月內購置到國宅，住宅問題一解決，其他問題相對
變得次要了。

(一)社區重建
對某些災民來說，異地安置會有不熟悉、不安全，甚至雙重負擔的壓力，舊的房子倒了，
房屋貸款未繳清，新的房屋還是要貸款，雖然有150萬免利息，余2百萬年利率3厘的低利
優惠，20年還清，頭3年免償本息。可是還是有部分居民決定原地重建，先租房子，俟重
建後再遷回來。

原地重建依「九二一震災災區建築管理簡化管理規定」辦理重建或以都市更新方式重建，
政府依法給予每戶1萬之行政補助費，集合社宅社區最高補助1百萬元。只要受災戶提出重
建申請，案經縣府工務局或城鄉局同意後即由社會局撥款。此外，社會局也從捐款中針對
受災戶所有權人之全倒戶每戶補助30萬作為重建經費，半倒戶10萬。這些錢當然不足以重
建新大廈，還得靠建商賠償金。錢是一回事，最重要的是人，誰來組成「重建委員會」？
如何進行重建？都還是有些困擾。

「我要成立一個重建委員會的時候，送資料到公部門的時候，公部門說他不曉得要依什麼
法令來核准。」(C2)

「像房屋貸款的問題，重建基金的問題，那對受災戶而言就是說沒有一個一套的方式來讓
這些想做事情的人，藉由這一套法令、辦法去整合這些受災戶，然後來帶領這些受災戶怎
麼走。」(C2)

政府一開始真的不熟悉如何來協助災民組成重建委員會，進行重建的工作，相互摸索了一
陣子，漸漸磨合出一套可行的形式準則。然而，不只是公部門有困擾，災民自己也有意見
，造成重建委員們的挫折感。

「大多數人還是自私的，…沒有那種群體的觀念。」(C2)

「說難聽一點，大家都自私自利，大家都為自己的權利啦，不為他人著想，其實處理這些
事情，沒辦法百分之百的人都同意，但是我的觀念是說做事情是要為大多數人做，不是為
少數人做，因為再怎麼都會有人反對。」(C1)

「你看這個多好賺！連銀行工作都可以不要，來做這個重建的事情。」(C2)

「有默默在支持我的，也有頻頻在反抗我的，但是，不管誰都有理，那把一切的責難、一
切的質疑當作一種你可以做自我的省思。」(C2)

龍閣社區早已完工入厝了。博士的家也已經都市更新、動土了，還得到「臨門項目」的補
助。

「現在要蓋94戶，其中93戶原來的住戶要承購，另外一戶是由基金會承購。…現在好像1
億3千多萬都撥到他們的專戶裏面去，…預計93年6月能完工，…他們更新的部分，我們協
助他們籌組一個更新委員會，然後給他們補助。」(A16)

蓋房子的技術不難，但在災後原地重建的難度卻很高，難在要大家都同意，不有雜音。套
上一句重建委員會領導者的心聲「做到流汗，被嫌到流沫。」

(二)社會暨心理重建
依臨床實務經驗，危機是否轉變成為慢性或長期疾患，端視危機事件發生後是否有立即的
介入。而最佳的介入時機第一個時間點是災後到72小時間。但是，這段第一黃金時間通常
難以掌握，以921為例，這段期間正好是緊急搶救過程的忙亂期，縱然我們已調派心理衛
生人員到收容站、殯儀館，但是，誠如心理衛生人員所陳述的，此時受災戶關心的是家人
能不能救出，財產能搶救多少，緊急住所的安排、金錢補助、生活必需品的提供等，有自
覺心理輔導需求的是相對少數；甚至讓心理衛生人員懷疑自己的功能。統計數字也是有相
同的呈現，在緊急安置期間，有心理輔導需求的比率偏低(30%)。

沒有把需求表達出來，並不代表沒有真正的需求。俟忙亂過後，短期的安置期間，是災後
創傷壓力紓解的第二個黃金時期。我們也請心理衛生人員到飛指部與堅實營區去協助受災
戶處理創傷壓力。一位負責飛指部的心理衛生人員回憶道：

「我要去做心理復健，但是沒有像我們在課本上講的，有很多症狀出來，沒有，而且大概
有很多人，大家都很忙，尤其在臺北。…我覺得說要談深度很難啦！」(A13)

根據臨床經驗，在救災過程中，忙碌是壓力症狀被壓抑或延宕出現的主因，如果創傷壓力
沒有被妥適的處理，其發作可能拖到好幾年。於是社會局先請台大社工系與輔大社工系的
師生，進行受災戶的家庭訪視，以便初步評估家庭功能是否因進入長期安置或穩定期之後
產生變化，尤其那些家中有傷亡的受災戶。在劉可屏、鄭麗珍老師的協助下，整理出一份
初步評估報告，提醒我們該為921的受災戶設計一個比較長期性的家庭重建方案。
1999年12月，縣政府就積極地規劃成立一個為期3年的「社會暨心理關懷站」，2000年3月
14日正式在五股員工住宅附近的工業策進會辦公室成立，以便就近提供服務，至於提供什
麼服務呢？

「我記得有一次去林副縣長室面報，跟副縣長討論，我那時候問副縣長，到底要我去做什
麼？我們副縣長也是非常直接地告訴我說不知道，我覺得那個不知道給我一些空間。……
我們都知道PTSD會有些什麼樣的身心反應，可是這個對家庭功能，以及溝通到底會有些什
麼影響？」（A8）

「林副縣長的想法就是要我們做直接服務，我覺得這是當時最明智的決定，因為當時我們
太多人被那個『個管』所影響，我覺得還好我們是做直接服務的部分，不是單純只是做那
些管理性的工作，所以，我們比較能深入到家庭裏，比較能夠去瞭解他們的功能。」（A8
）

臺北縣政府社會暨心裏關懷站就擬定了3年的計畫，第一年以需求評估為主，進行家庭評
估，透過不定期的家庭訪視，配合鄭麗珍、劉可屏兩教授所訪視到的初步資料，再做有系
統的評估，並藉電話、活動來建立服務關係。

第二年則開始辦理喪親團體、親子活動、壓力紓解、情緒調適、自我認識及生涯規劃、介
紹臺北縣特殊人文景觀等活動。第三年則將目標鎖定在強化家庭支援性團體的運作，培養
家庭的生活適應、資源整合及未來規劃等，並漸進結束專業關係。

「當時沒有什麼樣的規定要我們怎麼做，所以相對我們也比較彈性，我們真的可以看案主
的需求去工作。」（A8）

後來，由於生活重建中心的設置辦法通過，臺北縣政府遂于2001年向九二一地震重建基金
會申請成立為異地安置的北遷災民提供服務。在此之前，這些居住在新店中正國宅、三重
環南國宅的災民由五股關懷站兼顧。2001年7月22日新店生活重建中心正式掛牌。

「那時候長官有只是說我們是要服務北遷到這裏來的受災戶的生活適應，我們要協助他們
能夠在我們臺北縣儘早適應生活。」（A7）

北遷戶的異地安置經驗有別於本縣的災民。

「他們最重要的就是第一個，他們的就業問題，中高齡的失業是很大的問題。第二個問題
，有一些他不願意再跟我們接觸，她們認為921的問題不想再談了。」（A7）

為了建立關係，生活重建中心以辦活動來吸引他們，
「找他們的委員跟他們博感情，開始跟這些領導人物先洗腦」（A7）

「並成立一個志工團，培訓這些管委會的委員，教他們怎麼寫計畫，我們去外面找資源。
」（A7）

誠如Gilliand & James(1988) 的提醒「危機是否會轉為慢性或長期疾患，端視危機事件
發生後是否有立即的介入」。經過3年的社會暨心理服務，災民的因九二一帶來的各種壓
力(心理、金錢等)殘存的比率只剩41.8%，表示已有相當比率已獲紓解(林萬億, 2002b)。
創傷壓力殘留率較高的指標是屬於PTSD的再經驗創傷的感覺，以及過度警覺反應。楊延光
等(1999)、蔡崇煌等(2000，2001)在921震災後所做的PTSD研究中，出現率較高的症狀也
是再經驗創傷的感覺，其次是過度警覺反應，本研究與之發現一致。可見，出現率較高的
症狀，若未能有效進行紓解，症狀殘留期也會較長久。

小結

3年的社會暨心理關懷工作結束了，災後的重建工作是否得到災民的認同呢？從訪談資料
中得知，社區重建非常不易，然而若不能有效處理長期居住問題，災後創傷會延續較久。

同時，也要積極進行就業、心理、家庭重建、社區服務等工作，對國內的社會工作者，甚
至其他心理衛生工作人員來說，災後社會暨心理複健工作也是不熟悉的，不過在摸索中似
乎找到了一條路。

從量化的資料中可以看出，有幾項需求得到較高的滿足：危險房屋拆除(66.0%)、社區活
動(48.5%)、心理輔導(45.2%)。而災民也覺得這些需求主要是政府在提供服務，可見這3
年的災後重建工作沒有白做，事實上，受訪者對臺北縣政府921震災救援與重建工作的總
體滿意度高達70.7%，已是難得了。再從居民目前的生活適應滿意度的自評中發現
滿意順序如下：治安(67.7%)、鄰里相處(66.2%)、購物方便(65.9%)、上班方便(65.9%)、
上學方便(65.9%)、宗教方便(64.8%)、臺北縣社會暨心理關還站服務(63.7%)、環境衛生
(61.5%)等是滿意度超過六成的前幾項，其中屬於非社區環境類的只有社會暨心理關還站
的服務，可見社會工作者的災後社會暨心理重健成效受到災民相當的肯定。然而，仍有一
些未被滿足的需求，有待協助。從量化資料中得知未被滿足的需求有待各界繼續協助的專
案依序如下：
1.解決房屋貸款問題(54.4%)，2.法律訴訟(35.5%)，3.生活費用補助(33.3%)，4.解決失
業問題(25.8%)，5.協助老家重建(24.2%)，6.改善住宅硬體設施(17.6%)，7.子女教育問
題(14.8%)，8.心理健康(13.2%)。

上述這些需求的前5項大多不是靠臺北縣政府一個單位能單獨解決的。災民經濟的困擾(含
貸款與生活補助)能做的都已經做了，捐款也沒了，只能靠災民自己站起來克服經濟壓力
。而法律訴訟與重建是北遷異地安置的災民的需求，也要靠南投、台中當地政府配合，臺
北縣政府遠水救不了近火。至於失業問題倒是可以再加強協助解決，只是大環境不景氣，
也局限了臺北縣政府解決問題的能力，不過，將災民優先納入公共服務就業方案來給予就
業機會，也許是一條可行之路。最後，尚有少數子女教育問題、心理健康需求，應于生活
重建中心或社會暨心理關懷站結束後移交地區社會福利服務中心與學校繼續給予協助。住
宅硬體設施的問題，應由城鄉局再全面清查一次，給予徹底解決。即便如此，社會工作者
還是有為災民未滿足的需求宣導的職責。

伍、結論與建議

一、結論

從深度訪談與問卷調查資料中得到以下重要結論：

(一)緊急救援階段的需求及其滿足情形(0-7天)
災民最迫切需求協助的專案依序是：(1)基本生活物資的提供，(2)聯絡親屬報平安，(3)
金錢補助，(4)緊急收容住所的安排，(5)搶救財物。而較不感迫切的需求依序是：(1)遺
體安葬，(2)就醫，(3)持續對失蹤親友進行搜救，(4)有人幫忙照顧子女，(5)收驚或者上
教堂、廟裏拜拜。可見，經濟與物資的滿足是災難發生初期，受災戶較感迫切需求的；因
為臺北縣罹難人數較少，所以對搜救工作的需求並不那麼普遍，並非所有災難救援情況都
是如此。通常，災難搜救工作很快就結束，留下來的問題大多是社會工作者需要參與解決
的。

因於生活的不便，立即損失的切膚之痛，以及對未來的不確定性，經濟與物資的需求反而
較不容易滿足，被災民認為滿足度較高的需求依序是：(1)有人來安慰，(2)聯絡親屬，
(3)收驚或上教堂、廟裏拜拜，(4)就醫，(5)緊急收容住所的安排。這些需求的滿足大多
是社會工作者的職責範圍所在，顯然社會工作者在這波災難社會服務工作上已受到災民相
當的肯定。

(二) 短期安置階段的需求及其滿足情形(7天-6個月)
臺北縣的災民在這個階段被過渡到軍營，接受短期安置，此時，他們的需求依序是：(1)
各項政府或民間補助、慰助金的申請，(2)購買國宅，(3)房屋全倒、半倒鑒定，(4)財物
損失鑒定與補償，(5)危險房屋拆除。可見，住宅問題與經濟補助是這個階段最迫切需求
解決的問題，不論是購置新屋或受損房屋的處理。而這個階段的需求被滿足的優先順序是
：(1)房屋全倒、半倒的鑒定，(2)購買國宅，(3)危險房屋拆除，(4)醫療複健，(5)短期
安置。社會工作者結合支持短期安置的軍方，以及住宅管理單位，很快地解決了住屋購置
的問題。是全國最先讓災民進住到國宅，或勞工住宅的縣市。

(三)災後重建階段的需求及其滿足情形(6個月到3年)
這個階段最受災戶關注的需求依序是：(1)相關金錢補助，(2)房屋重建，(3)打房屋賠償
官司。顯然，當購置國宅之後，災民的需求變得少了，留下來未解決的就是老家重建與打
官司，以及經濟補助。而最感滿足的需求依序是：(1)危險房屋拆除，(2)社區活動，(3)
心理輔導。可見到了這個階段社會與心理服務開始發揮功能，災民已能體會到社區活動、
心理輔導等由社會暨心理關懷站與生活重建中心所提供的服務的價值。

(四)災民目前生活的適應狀況
災民的生活適應狀況普遍良好，與其群聚性有密切相關，其滿意度依序是：治安、鄰居相
處、購物方便、上班方便、就學方便、上教堂廟宇方便、臺北縣政府社會暨心理關懷站或
生活重建中心服務、環境衛生、社區管理委員會運作、市公所的各項服務、停車方便、休
閒文康場所、就業機會、臺北縣政府各局室的服務。可見災民對社區外部環境適應較佳，
而政府的服務以社心理關懷站或生活重建中心的服務最受好評。

(五)災民未被滿足的需求
依序是：(1)解決房屋貸款問題，(2)法律訴訟，(3)生活費用補助，(4)失業問題，(5)解
決老家的重建問題，(6)改善住宅硬體設施。這幾項需求大多是要靠跨政府合作才能解決
的的議題。中央政府的災後重建計畫在收尾中，難再有餘力處理上述需求，尤其是這波
SARS病毒所帶來的公共衛生災難，將造成國家難以估計的損失。未來只好靠地方政府社會
局與勞工、國宅主管部門，以及民間團體繼續提供後續的服務。

(六)災難社會服務的特色
總結臺北縣政府社會工作相關人員介入921救災工作的特色：
1.緊急救援階段：
(1)不論是災民或救援工作者都未曾意識到會有這種大的災難發生，未預期的災難，使救
災的初期暴露出慌亂的場景。
(2)災難應變初期的慌亂表現在救援器材不足，圍觀居民未徹底管制，協調未盡順利，以
及指揮系統不明確等，導致救災初期的不順暢，但隨即修正調整。
(3)災民在當天晚上即被安置在6個緊急收容中心，由社會局、勞工局擔任主責服務的提
供者，並進行門禁管制，也保護災民安全無虞。
(4)緊急醫療網立刻啟動，不只是在現場急救，也包括派醫療人員進駐緊急收容站，提供
醫療照顧。
(5)罹難者的殯葬服務結合公、私部門資源，提供全包免費服務，並在殯儀館提供心理衛
生服務。
(6)整合消防、工務、員警、民政、法制、社政、衛政、勞政等採取便民措施，減少填表
、證明，加速慰助與服務的申請流程與提供時效，減低災民的困擾。
(7)資源募集有效使用，捐款亦公開透明，將社會資源作最佳利用，以昭信於大眾。
(8)調動學校社工介入協助校園受災學童的返校就學與災後創傷輔導，並提供教師諮詢與
壓力紓解服務；同時啟動青少年輔導團，協助受災學校以及北遷學童進行壓力紓解工作。
2.短期安置階段：
(1)快速地結束緊急收容中心，過渡到短期安置階段，透過與災民自救組織及志工的互動
，取得信任，以及協調軍方借用營區，並配合提供溫馨服務，使轉銜工作進行順利。
(2)於最短時間內取得中央政府的同意，配售五股員工住宅、國宅給災民，有利於災後重
建的順利進行。
(3)慰助金的發放因中央一變再變，造成若干困擾，但是，縣政府與新莊市公所的快速發
放作業，使得慰助金發放亦很順利。
(4)快速地協助救災人員進行壓力紓解工作，使悲傷輔導、壓力紓解等觀念被救災人員普
遍接受。
3.災後重建階段：
(1)協助災民重建社區，龍閣社區業已完工入厝，博士的家也已動工興建，是九二一震災
第一個重建完工的受災民宅。
(2)首創社會暨心裏關懷站的設立，提供為期3年的社會與心理重建，減緩災民創傷壓力
症狀。

總括來說這是一次不只救命、救財，也擴及全人的災難救援工作，讓災民被救出之後，還
能相對地健康、適應地生存下去。雖然有些許缺失，如未預期災難的嚴重性，以及災變初
期較慌亂等，但還是瑕不掩瑜，如果不是團隊合作，以及專業的介入，恐怕不容易有此成
績。

二、建議

到目前為止，國內將災難社會工作案例完整呈現的仍然少之又少，如危機管理理論所指出
的要從危機中學習經驗。事實上，在1999年10月，臺北縣政府已要求各局室對九二一震災
救援與重建工作提出檢討，並作成「臺北縣政府緊急救災標準作業流程」。因當時還未進
入災後重建階段，因此，有些屬於重建階段的工作仍未被納入。本研究特依災難管理的四
個階段加以整理出社會工作者在921震災救援與重建工作中值得強調或有待加強的事項，
以利未來災難救援的參考：

(一)災難預防
1.各大學社會工作學系應開設災難救援與社會工作相關課程，地方政府應與有開設救災
相關課程的大學院校系所合作，培訓救災人員各種災難應變的知能。

(二)防災整備
1.建立救災資源系統清冊，包括救災物資、財源、專業人力及志工等，並隨時保持連系
，使資源動員系統靈活有效。
2.與中央及鄰近縣市建立救災相互支援協定，必要時相互請求支持。
3.除災難搶救、搶修訓練外，社會工作者、心理衛生工作人員、教師都應接受災難社會
工作、災難心理衛生的訓練。
4.規劃足夠之緊急安置場所，如學校、活動中心、廟宇、旅舍、宿舍、軍營等，並準備
照明、流動廁所、發電機、水車、通訊器材等民生必需物資與設備。

(三)緊急救援
1.應於災難現場附近設家屬休息區，並指派社會工作人員、心理衛生人員、志工陪伴，
並隨時提供相關之協助。
2.現場救災人員應有易於辨識之背心，或識別臂章，以利辨識。
3.立即啟動緊急醫療網，配置醫師、精神科醫師、心理治療師、社會工作師、護理人員
至災難現場、緊急收容中心，以及殯儀館，或遺體集中場所。
4.迅速開設緊急收容中心，疏導災民入住，並準備必要之維生物資。
5.兒童、老人、身心障礙者應優先被安置；學校社會工作者、輔導老師應立即協助學童
、教師進行壓力紓解。
6.救災人員的家庭照顧工作應加予考慮，應依家庭照顧壓力之大小排班，以免加重在職
創傷壓力疾患的嚴重度。
7.適時機動員適量與功能相稱的志工，不宜過度動員，以利志工長期協助救災之體力調
節。
8.視需要徵募糧食、飲水、衣被、日常用品、救災設備、機器，並派人加以有系統地登
錄、清理、分配，可再利用者應於災後回收，以免資源浪費。
9.救災所需物資之分配應公平、適足，避免浪費與不公，多餘物資應盡速轉運有需求之
他地。
10.應鼓勵災民自助，不可任由災民無所事事，養成依賴，可依災民的意願與能力安排協
助救災，照顧兒童、老人，烹飪，打掃，清洗，值班，協助管理分配物資等工作。
11.盡可能指派社會工作師、心理師、輔導老師抽空對救災人員與災民進行災後創傷壓力
疾患之紓解，不能假設以後有空再作，若災民習慣宗教儀式之處理，如收驚、祈禱，心理
衛生專業人員不宜排斥之。
12.彈性行政措施，以方便災民為原則，臨時身份證明、申請表格、健保卡等應以簡政便
民為先。
13.罹難家屬或傷患之慰問宜快速進行，但不宜干擾喪家或傷患。
14.災難現場附近及緊急收容中心應設置資訊看板，並提供書面資料，以利災民及媒體瞭
解救災進度及災後重建程式及相關規定。
15.緊急收容中心與災難區域的衛生與治安應保持良好，以免流行疾病發生，以及犯罪滋
生。
16.減少災民待在緊急收容中心的時間，及早過渡安置到軍營、宿舍、組合屋或平價旅舍
。
17.與災民建立信任關係，善用災民自救組織，作為與災民溝通的橋樑。
18.勿做過當的承諾與不適宜之服務，宜務實地進行緊急救援與準備災後重建工作。
19.盡速發放慰助金及各種補助，並為失依兒童、老人、身心障礙者安排就學、就養、就
醫，以及信託。
20.救災人員包括軍方支持人力，緊急救援結束後應協助進行壓力紓解。
21.安排異地安置的學童寄讀或轉學，並提供相關協助。

(四)災後重建
1.不宜讓災民在臨時收容中心待太久，如組合屋、旅館、軍營、宿舍等，應盡速進行國
宅安置，或協助災民平價購置民宅。
2.提供租屋資訊予災民，以利災民租屋。
3.盡速鑒定與清查財產損失、房屋全倒、半倒之鑒定，以利災民申請補償，或稅捐減免
。
4.協助災區居民進行社區重建工作，以利災民自助團體的形成。
5.針對慢性之災後創傷壓力疾患(PTSD)進行長期社會暨心理支持方案，尤其是有家屬罹
難者的家庭關係重建、自殺預防。
6.協助異地安置之災民進行新社區關係之建立，以加速生活適應。
7.幫助災民住宅重建或社區更新，減少災民因行政程式之阻礙而延宕重建工作。
8.協助災民爭取資源以利住宅與社區重建。
9.善用救災捐款，並對社會大眾征信。
10.救災與重建過程中應特別考慮女性與原住民族的需求與文化特質，避免男性中心主義
與漢人中心主義的作祟。
11.表揚與感恩救災工作人員與志工。
12.轉介災民至適當之後續服務機制，如就醫、複健、社會工作服務等。
13.提供災民就業輔導，尤其針對異地安置的災民，更需要就業安置。
14.生活重建中心或社會暨心理關懷站結束之後，應將PTSD殘留度較高的災民轉介給社會
福利服務中心接手；集合住宅區的災民應以整體社區形式，給予後續協助。

上述這些建議，有部分在921震災救援與重建中已被實踐，但還有些做得不夠妥善，臚列
於上，或有助於提升未來防災與救災社會服務的效能。

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Disaster Relief and Social Work : Lesson from 921 Earthquake Social Service
in Taipei County
Wan-I Lin*

Abstract
The author examines the social workers worked with victims of the September
21, 1999 earthquake disaster in Taiwan. The social and psychological relief
program for earthquake victims in Taipei County are discussed with an
emphasis on family, community and school outreach. Interviews with social
workers, victims and families revealed that postdisaster crisis-response
patterns differed with respect to that injury or death of family members,
financial and home losses, and governmental reconstructing performances
affected responses to the crisis. In addition, social workers have important
and unique contributions to make to disaster relief through their expertise
in crisis intervention and promoting change in micro and macro systems. Also
discussed are the process of developing an organizational framework and its
content that meets disaster demands, and the implications for social work
practice in dealing with a disaster crisis.

Key Words: disaster relief, disaster social services, post-traumatic stress
disorder (PTSD), post-earthquake reconstruction.


* Professor, Department of Social Work , National Taiwan University.

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看完後有兩個疑問
1.南部有沒有救災的標準流程？
2.補助的辦法出來了嗎？
這篇文章應該滿值得參考的吧

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