從颱風災害問題探討我國災害防救機制之革新 - 消防工作討論

只是看到順手轉的... 文章跟我無關阿 作者也不知是啥研究員...

http://www.npf.org.tw/particle-4761-3.html

特約研究員 裴晉國

一、 當前背景分析

　　今年自七月以來颱風災害不斷，卡玫基、鳳凰、辛克勒和先後來襲，分別造成中部
地區大淹水、台北和花蓮地區爆發土石流，以及暴雨惡水重創南投廬山溫泉區並沖毀台中
、高雄重要橋樑，造成民眾傷亡、家園被毀的慘劇。雖然風災水患重創台灣，造成人民生
命財產損傷，這究竟是天災抑或人禍？其責任歸屬自應儘速追究，才能平民怨、正官箴；
但是，今年以來颱風帶來危害之嚴重性，以及風災水患頻仍之密集度，實在值得國人和政
府部門特別重視並研議有效的因應方案。

　　事實上，台灣本是一個極為容易發生天然災害的地區。從地理結構而言，台灣位處地
球板塊交接處，中央山脈即是因為板塊推擠所隆起的高山地形，至今地震研究專家仍時時
警告著，台灣每隔三十年左右即會因地底能量累積而發生大地震；而且台灣沿山地區密佈
許許多多的斷層，極為容易因為地震斷層錯動而造成重大傷亡。同時，台灣位於太平洋低
壓生成的颱風所經常通過的路徑當中，每年侵襲台灣的颱風不在少數；而每每在大地震過
後，便會影響台灣地質結構而致山地土質鬆動，一經颱風來襲、豪雨惡水沖刷，山區土石
下滑衝擊山坡地帶，或者滾入溪河、夾帶於山洪之中，進而形成土石流淹沒部落，或造成
河流淤積、河水泛濫潰堤而淹沒城市農田。故台灣之生成，本係地震造山運動形成高山後
，再有數百萬年來不斷的暴雨沖襲山地，山地土石鬆動順土石流而下，沖積形成平原、縱
谷、盆地之地形。因此，大地震與豪大雨乃是台灣生成之源，其大自然力量之大絕非人力
可以阻擋，所以當台灣已佈滿人居後，其造成的破壞力也特別強。

　　尤其我國因人口密度和都市化程度甚高，以及山坡地、風景區過度開發破壞水土保持
，加以近年來地球暖化造成全球性氣候異常，使得自然災害帶來的衝擊更為嚴重，只要大
地震或颱風來襲，往往會造成人民的重大傷亡和地方基礎設施的破壞。也因此，台灣的天
然災害問題不僅較其他國家嚴重，而且隨著全球溫室效應造成氣候變遷問題惡化，常伴隨
颱風而來的驚人雨量，復以都市雨水下水道建置及疏浚不足，屢屢重創各起，形成災禍。
台灣近年來因自然力合併上述錯置區位規劃，肇致災害不斷發生，造成人民和企業損失也
愈益嚴重，亟需加以因應。

二、相關問題評估

　　我國自一九九○年代中期以來，歷經賀伯颱風造成北縣板橋等地大淹水、九二一大地
震重創中部地區、象神颱風造成基隆河上游泛濫、納莉颱風致使大台北遭受空前洪泛衝擊
，再到近年來颱風屢次來襲嚴重破壞中部地區谷關、南投一帶的風景設施和交通基礎建設
。然而，多年以來的天災地變，並未使我國防災救災體系有所改善，每當災害來襲仍使得
人民生命財產受損，而社會大眾對於政府救災表現也多有怨言，顯示我國消防機構救災能
力有待提昇，而整體災害防救機制也亟需檢討改善。

　　若從一般民眾觀點來看，當前我國消防機構與救災機制之缺失，大抵包括以下數端：

第一， 救援指揮系統混亂，救災事權並未釐清：

　　從近來幾次颱風災害發生時的情形，可以看出我國救災指揮機制所面臨的困境，諸如
后豐大橋封橋權責歸屬不明、廬山溫泉區居民撤離要靠中央下令、若干受災地區民眾苦待
救援等問題，都顯示出我國救災指揮系統並非相當健全，以致救災事權未能明確釐清，造
成災害防救工作出現死角，而影響災害之防範與民眾之救援。

　　目前我國雖在中央設有「中央災害應變中心」，而各相關部會和地方直轄市、縣市也
都分別設有部會和地方層級的「災害應變中心」，由中央行政、部會和地方首長指揮領導
；惟災害應變中心並非常設組織，僅係因應颱風來襲而開設的臨時性工作編組，加以此一
臨時性工作編組乃是原行政部門各派人員參與的組合，在協調溝通上難有良好默契，並可
能在發生重大災難時缺乏承擔救災責任的勇氣。其結果必然缺乏統一指揮調度救災工作的
核心部門，而造成各單位臨事敷衍、遇責推諉的情形，最後一切都依賴中央及地方首長之
督導，往往貽誤了救災的時機。例如，后豐大橋封橋權責究竟應屬交通部、地方工務單位
或警政單位至今事權不明，而廬山地區受災嚴重難以搶救但卻責任歸屬不明，都是我國救
災事權並未釐清所造成的問題。

第二，救災組織人員編制不足，災害救援能量有限：

　　近年來我國消防部門雖已脫離警政署而獨立成立消防署，且各直轄市、縣市亦紛紛設
有消防局，惟現行消防體系之建制層級偏低（隸屬於內政部），而實際負責救援工作的地
方消防單位在組織人員編制和財政預算經費方面，都難以承擔鉅大災難之防治與救援業務
。而在使用民力投入災害救援工作方面，雖設有義警、義消、婦女防火宣傳隊、鳳凰志工
隊、睦鄰救援隊和其他民間救難團體，但是一般而言，民間投入救災人員僅係憑藉其善心
、熱忱，除少數專業救難團隊外，大都缺乏專業訓練。因此，整體而言，我國災害救援人
力仍然不足，以致重大災難或跨縣市天災地變發生時，便出現救援能量不足之困境；此亦
我國經常需要出動國軍部隊參與救援工作，或如九二一震災發生時消防救災單位根本無足
夠能力應付處理之原因。

第三， 災害預警及通報系統未臻健全：

　　目前我國災害預警及通報系統，主要依靠交通部中央氣象局，針對颱風強度、路徑、
影響時間與區域，以及土石流發生可能地區發佈警報，並透過新聞媒體向大眾宣佈，以預
防災害發生。

　　然而這種向大眾預警的災難通報方式，無法將各鄉鎮甚至村里所面臨的災害威脅真正
下達到基層，以致基層民眾難以事先防備災難發生，待災害來臨之際已是措手不及為時已
晚。再者，我國現行警報系統，僅係對各項天災發佈預警，但對於可能造成災害的預防工
作卻無能為力，例如無法事先作好橋樑安全檢測與評估工作、危險坡地和部落之安全處理
、低窪地區防範淹水工作等，均非現行警報系統相關機制所能處理。此外，對於災害發生
後，災區之位置、災害之規模和程度、需要救援之急迫性和優先順序、所需救援之物資和
人力等，也缺乏有效的回報系統；因此，行政部門往往是看到新聞媒體報導才知道何處有
災害發生，而行政部門首長災後的視察行動，也往往是依據媒體當中所呈現的各地受創情
形而決定視察點，如此對於災害救援，往往無法因地制宜，或者有緩不濟急之情況發生。

　　從以上分析可知我國當前災害防救機制問題仍多，包括救援指揮系統混亂，災害防救
事權並未釐清，救災組織人員編制不足，災害預警及通報系統未臻健全，以致於災害防治
工作無法落實，災後救援行動難符民眾期望，尤其大地震或大淹水等巨災發生時，更出現
救援工作陷入混亂之情形。因此，我國至有必要進行災害防救機制之革新，健全防災組織
體系，提昇國家防災能量，以期保障全國民眾生命財產之安全，維護人民安居樂業之生活
環境。

三、建議事項

　　台灣既處於多地震、多洪流的地理生態環境中，政府部門除宜正視各區域之溪流洪水
問題，重新策訂排水防洪與河流整治之規劃，加強山區、坡地違建濫墾之查察取締，並透
過教育宣導提高民眾災害威脅之危機意識與應變能力外，尤其必須加強我國災害防救之機
制，以利中央政府協調地方政府部門，整合跨部會及跨區域救災人力資源，深入推動各項
援助地方救災事宜，才能落實我國災害防救工作。以下謹提出未來我國災害防救體系革新
之建議：

第一，建立直屬行政院之中央災害防救部門，提昇國家災害救援效能

　　由於我國當前災害防救機制出現救援指揮系統混亂、救害防救事權歸屬不明、救災組
織人員編制不足，以及災害預警及通報系統未臻健全等等問題，因此，革新我國災害防救
體系的第一要務，乃是統一災害防救事權於一個常設機構，改變現行僅在內政部下設置消
防署這樣的三級單位，而在災變來臨時，才又啟動「災害應變中心」的機制，交由中央與
地方首長指揮。

　　因此，未來宜建立直屬行政院之中央災害防救部門，提昇其位階為中央二級組織，以
利其指揮縣市首長和地方消防或救災單位。當務之急，至少須調整現行消防署之組織架構
，強化其防救災害之能力。首先，宜整合各部會之救災資源，交消防署統一指揮；其次，
在組織上調整消防署現行九個組的編置，而從災害防救指揮、災害預防、災害預警、災害
通報、災害救助、賑災紓困等方面著手，重新建立新的災害防救常設組織架構，以全面提
昇我國行政部門的救災能力。在這方面，我國雖錯失成立專責救災單位，但仍可考慮效法
美國，將原本分散在不同部門的救災機構整合起來（如原已成立負責救難之「聯邦救難總
署FEMA」，於911後整合於國土安全部中），負責聯邦政府對大型災害應變、救濟、事先
準備與演習、事後的復建以及整體減災的規劃等事項，以保護國家及人民免於颱風、地震
、洪水、火災等災害，並且在戰爭和恐怖攻擊等人為災難之衝擊，確保國家和人民安全，
或在災害發生時減少財產和人員損失。

第二，擴大地方消防救災單位之組織人員編制，落實基層災害預警及通報系統

　　由於救災工作往往是由地方消防救災單位負責執行工作，但是現行各直轄市、縣市消
防局組織人員編制規模，根本無法應付鉅型災害發生後的應變援救工作。特別是台灣人口
眾多，都市化程度甚高，辦公居住處所非常密集，一旦發生火災地震可能造成重大傷亡，
自非現有地方災害防救部門所能處理，而地方救援工作往往求其時效，不能一逕等待中央
或國軍部門相助，因此，我國實有必要擴大地方消防救災單位之組織人員編制，並加強救
援能力之訓練，以提昇地方災害防救之能量。

　　此外，有鑑於現有災害預警及通報機制尚未落實到地方基層，因此未來我國應改變災
害預警通報系統，除仍須繼續加強透過媒體向大眾進行災難來襲示警的方式外，並宜由中
央到地方直轄市、縣市，再到鄉鎮乃至村里鄰，建立完整、暢通的災害預警及通報系統，
使由中央對地方的災害預警，以及從地方基層到縣市到中央的災害發生通報，都能夠及時
呈現和反映，且各鄉鎮甚至村里基層在面臨災害威脅時，能夠立刻因應，採取必要的措施
，保障民眾安全，並在災害發生而有民眾需要救援之際，中央和地方也能夠迅速反應，搶
救急難的基層民眾。如此，始能有效作好預防災害和救援受災者的工作，減少地方人民生
命財產的損失。

第三，促使民防力量投入救災工作，強化民間救災團隊之訓練

　　台灣地處多地震、多颱風之地區，加以都市化程度高，人口居住至為密集，一旦發生
大規模火災、工業災害（如車諾比核電廠輻射外洩）、恐怖攻擊和戰爭爆發時，勢將造成
重大傷亡之災難，即使投注中央與地方災害防救之力量，亦未必能夠救民眾於危難；而且
，重大災難發生時，往往千鈞一髮，亟待救援人員即時展開最迅速之救援行動。因此，未
來政府應挹注必要經費資源，擴大民間專業救難團隊，進而加強其訓練和裝備；並可以在
既有民防工作基礎上，透過有效的訓練和編組，將基層民防力量轉化為救災預備隊伍，以
提昇民間災害救援力量，而能在災害發生時及時搶救受災民眾，此亦我國未來救災機制之
革新工程中相當重要之一環。

（本分析代表作者個人之意見）

--